3. LEGISLACION Y AGENCIAS GUBERNAMENTALES

Debido a que gran parte de la actividad cotidiana en el campo de manejo de desechos sólidos, especialmente con respecto a la recuperación de recursos, es una consecuencia directa de la legislación reciente, el propósito de este capítulo es 1) revisar la legislación principal que ha afectado la totalidad del campo del manejo de desechos sólidos y 2) examinar el papel de varias agencias gubernamentales responsables de administrar la legislación aplicable. Esta información provee alguna perspectiva del ambiente político en el cual se dirige la planificación del manejo de desechos sólidos e introduce al lector en algunas de las exigencias más importantes asociadas con la preparación de informes de planificación y a varias agencias gubernamentales que puedan tener un impacto sobre cualquier plan relacionado al manejo de desechos sólidos. No se intenta identificar o discutir agencias gubernamentales a nivel estadal debido a que son tan variadas y todavía están sometidas a considerable reorganización.

3.1. LEGISLACION

La legislación gubernamental se ha vuelto cada vez más restrictiva a medida que las agencias de salud pública, los conservacionistas, y los ciudadanos interesados han presionado al Congreso y a las legislaturas estadales para tomar acciones. Las agencias federales han tomado el liderazgo. Como se mencionó en el Capitulo 1, en 1899 la Ley de Ríos y Puertos ordenó al U.S. Army Corps of Engineers (Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los Estados Unidos) controlar el botadero de escombros en aguas navegables y terrenos adyacentes. Muchas reglamentaciones del USPHS (Servicio de Salud Pública de los Estados Unidos) fueron puestas en vigencia para permitir al gobierno federal reglamentar el transporte interestadal de desechos sólidos, particularmente desechos de alimentos para alimentar cerdos, en un intento para controlar la triquinosis.

Ley de Disposición de Desechos Sólidos, 1965

La legislación moderna sobre desechos sólidos data de 1965 cuando el Congreso aprobó la Ley de Disposición de Desechos Sólidos, Titulo II de la Ley Pública 89-272. La intención de esta ley era:

l. Promover la demostración, construcción y aplicación de sistemas de manejo de desechos sólidos y recuperación de recursos que preserven y mejoren la calidad de los recursos aire, agua y suelo.

2. Proveer asistencia técnica y financiera a los estados y gobiernos locales y a agencias interestadales en la planificación y desarrollo de programas de recuperación de recursos y disposición de desechos sólidos.

3. Promover un programa nacional de investigación y desarrollo para técnicas mejoradas, esquemas organizacionales más efectivos, y métodos nuevos y mejorados de recolección, separación, recuperación y recirculación de desechos sólidos, y la disposición ambientalmente segura de los residuos no recuperables.

4. Encargarse de la promulgación de lineamientos para la recolección, transporte, separación, recuperación, sistemas de disposición de desechos sólidos.

5. Proporcionar subvenciones. para entrenamiento en ocupaciones que se dediquen al diseño, operación y financiamiento de sistemas de disposición de desechos sólidos.

La imposición de esta ley se convirtió en responsabilidad del USPHS, una agencia del Departamento de Salud, Educación y Bienestar y la Oficina de Minas, una agencia del Departamento del Interior. El USPHS tenía la responsabilidad de la mayoría de los desechos municipales producidos en los Estados Unidos. La Oficina de Minas estaba a cargo de la supervisión de los desechos sólidos de actividades mineras y desechos sólidos de combustibles fósiles de plantas de energía y plantas industriales de vapor.

El Presidente Johnson y su Comité Científico Presidencial no estaba satisfechos de que la legislación sola no lograría el fin de ordenamiento de los desechos urbanos, comerciales, industriales, agrícolas y minerales, especificados en la ley de 1965, por consiguiente en 1968, el Presidente ordenó que se hiciera un estudio especial del problema nacional del manejo de desechos sólidos por funcionarios de la Casa Blanca con asistencia de representantes del USPHS, el Departamento de Agricultura, el Departamento de Defensa, y el Departamento del Interior. El informe que resultó fue sometido a consideración del Congreso por la Oficina Ejecutiva del Presidente con la exigencia que fue satisfecha para proveer personal, fondos y acción adecuadas por las agencias federales responsables y el Congreso.

Ley de Recuperación de Recursos, 1970

La ley de Disposición de Desechos Sólidos en 1965 fue enmendada por la Ley Pública 95-512, la Ley de Recuperación de Recursos de 1970. Esta ley ordena que el énfasis del programa de manejo de desechos sólidos debe desviarse de la disposición como objetivo primario a la recirculación y el reuso de materiales recuperables de los desechos sólidos, o a la conversión de desechos a energía. Se ordenó al USPHS, a través de la Oficina Nacional de Manejo de Desechos Sólidos, preparar un informe sobre la "Recuperación y Utilización de Desechos Sólidos Municipales" (2), el cual fue concluido en 1971. Por esa época la EPA (Agencia de Protección Ambiental) habla sido constituida por orden presidencial bajo el Plan Reorganizacional No. 3 de 1970, y todas las actividades de manejo de desechos Sólidos fueron transferidas del USPHS a la EPA. Desde entonces han sido publicados muchos otros informes sobre varias fases del manejo de desechos sólidos, incluyendo los informes anuales al Congreso sobre recuperación de recursos (7, 8, 9) y el informe básico de referencia, "Decisión-Makers Guide in Solid Waste Management"(1)

Otra característica de la ley de 1970 fue el mandato del Congreso al Secretario de Salud, Educación y Bienestar para preparar un informe sobre el tratamiento y disposición de desechos peligrosos, incluyendo desechos radioactivos, químicos tóxicos, biológicos, y otros de importancia para la salud pública y el bienestar social. Anteriormente, la Ley de Energía Atómica de 1954 había autorizado a la Comisión de Energía Atómica de los Estados Unidos para manejar todos los desechos radioactivos producidos por la Comisión y la industria de energía nuclear.

El informe al Congreso en respuesta a la ley de 1970 fue preparado por la Oficina de Programas de Manejo de Desechos Sólidos de la EPA y fue sometido el 30 de Junio de 1973. Este informe, titulado "Disposal of Hazardous Wastes"(6) es un tratado completo de todos los aspectos de la disposición de desechos peligrosos y debe ser consultado por todas las industrias y agencias activas en este campo. Varios estados la han usado como base para sus reglamentos. Por ejemplo, el Departamento de Salud de California publicó en febrero de 1975 un documento completo titulado "Hazardous Waste Management - laws, Regulations, and Guidelines for the Hanling of Hazardous Wastes" (4).

Ley de Política Ambiental Nacional, 1969.

La Ley de Política Ambiental Nacional (NEPA) de 1969 es una ley que abarca todo. Ella afecta a todos los proyectos que tienen alguna financiación federal o que están sometidos a reglamentaciones de agencias federales. Aunque la ley tiene algunas deficiencias y ha ocasionado retrasos en la terminación de algunos proyectos ha servido a un propósito útil de dar al público una oportunidad para participar en el proceso de la toma de decisiones.

La ley especificó la creación de un Consejo de Calidad Ambiental en la Oficina del Presidente. Este grupo tiene la autoridad de obligar a cada agencia federal a someter al consejo una Declaración de Impacto Ambiental sobre cada actividad o proyecto que pueda patrocinar o sobre el cual tenga jurisdicción. El proyecto no puede avanzar hasta tanto la Declaración de Impacto Ambiental no haya sido aprobada por el consejo. Por ejemplo, si se proyecta un relleno sanitario sobre un pantano adyacente a un estuario (tal como la Bahía de San Francisco o el estuario de Río Delaware), la EPA, el Cuerpo de Ingenieros del Ejército, el Servicio de Pesca y Vida Silvestre, y otras agencias afectadas tendrán que participar en la revisión y aprobación del informe de Impacto Ambiental, que debe ser preparado por la agencia que proyecta el relleno en este sitio. La agencia directora sobre cualquier proyecto particular (en este caso, probablemente la EPA) será responsable de preparar una Declaración de Impacto Ambiental del Informe de Impacto Ambiental de la municipalidad. A su vez, la Declaración de Impacto Ambiental es enviada al Consejo de Calidad Ambiental.

La preparación de informes de impacto ambiental se ha convertido prácticamente en una nueva profesión interdisciplinaria. Se debe tomar en cuenta cada efecto concebible sobre el ambiente debido a que la Declaración de Impacto Ambiental se convierte en un documento legal que puede llegar a ser defendido en la corte. Los ingenieros consultores y planificadores tienen mucho personal diversificado para servir a agencias municipales, condados, regionales y estadales que deben preparar informes de impacto ambiental para instalaciones de manejo de desechos sólidos. Se han creado muchas firmas consultoras ambientales para servir a las agencias de planificación con expertos en campos tales como ecología, ordenamiento territorial, biología acuática y terrestre, ciencia del suelo, economía y sociología, para mencionar sólo unas pocas especialidades necesarias para estos informes. Es importante que cada nuevo proyecto de manejo de desechos sólidos tenga un informe de impacto ambiental bien concebido, competitivamente preparado y totalmente justificado para informar al público, invitarlo a participar, y buscar su apoyo. Esto asegurará que el proyecto sea aprobado bajo los términos de la ley de Política Ambiental Nacional y de cualesquiera leyes estadales y regionales.

Leyes varias y Ordenes Ejecutivas

Muchas otras leyes son aplicables al control ambiental de problemas de manejo de desechos sólidos. Estas incluyen la ley de Polución y Disminución de Ruido de 1970, una ley federal que limita el ruido ambiental entre los trabajadores empleados en todas las industrias, incluyendo muchas instalaciones de sistemas de desechos sólidos, lo mismo que al público, debido a que pueden estar involucradas muchas operaciones ruidosas desde la recolección hasta la disposición. La Ley de Aire Puro de 1970 (Ley Pública 91-604) es muy importante donde están involucrados el polvo, humo, y gases descargados de operaciones de desechos sólidos. Muchos incineradores viejos han sido cerrados debido a que las emisiones de la chimenea excedían los limites recientemente establecidos. Han sido cerradas plantas de fermentación controlada (compost) debido a olores emitidos fuera del control de los operadores. El control de la polución del aire se discute en capítulos siguientes.

Muchas órdenes ejecutivas del presidente también controlan las actividades del Consejo de Calidad Ambiental y de la administración de la Ley de Política Ambiental Nacional. También, muchos estados han adoptado sus propias leyes y convenios restrictivos y han establecido nuevas agencias para el control del manejo de los desechos sólidos. De este modo, en la planificación y diseño de estas instalaciones, los ingenieros consultores y/o los funcionarios de planificación de agencias de manejo de desechos sólidos deben buscar consejo legal de abogados calificados en las especialidades y excentricidades, de la ley ambiental. Este campo está en un continuo estado de flujo.

En forma semejante, en el financiamiento de nuevos sistemas de manejo de desechos sólidos, se debe tomar en cuenta el consejo de los consultores financieros. Muchos tipos de donaciones gubernamentales, de agencias gubernamentales federales y estadales, pudieran aplicarse a cualquier proyecto particular. Estas concesiones y ayudas financieras también están sujetas a cambio y son cuidadosamente seguidos por los consultores financieros.

3.2. AGENCIAS GUBERNAMENTALES

Como se indicó anteriormente, las diferentes leyes, reglamentos y ordenes ejecutivas han creado una responsabilidad dividida entre muchos departamentos federales y agencias para la reglamentación y financiamiento del manejo de desechos sólidos. En la siguiente discusión se describen algunas de las agencias más importantes y su impacto.

Agencia para Protección Ambiental (Environmental Protection Agency, EPA)

La EPA fue creada por orden presidencial en 1970 para llegar a ser la agencia central o líder para el control de la polución del aire, agua, y suelo de la nación. Se hizo cargo de las responsabilidades del USPHS para el control de la polución del aire, la calidad de agua para suministro, y el manejo de desechos sólidos. Se suprimió el antiguo Federal Water Pollution Control Administration e incorporó en la EPA.

El diagrama de la organización es muy complejo, como en la mayoría de agencias gubernamentales y organizaciones grandes. Ciertas oficinas de funcionarios, incluyendo la Oficina de Programas de Manejo de Desechos sólidos, la Oficina de Programas de Aire, la Oficina de Programas de Agua, la Oficina de Control de Ruido, y la Oficina de Manejo de Recursos son de interés particular para el manejo de desechos sólidos. Estas oficinas han publicado muchos documentos, incluyendo lineamientos para muchas fases del manejo de desechos sólidos.

Un elemento importante de la EPA es la organización de 10 oficinas regionales en todo el país. Cada oficina tiene un representante de la Oficina de Programas de Manejo de Desechos Sólidos quien puede ser muy útil en el suministro de la información más reciente sobre tecnología, leyes, proyectos de financiamiento, y cooperación con agencias estatales. Estas oficinas regionales están localizadas en Boston, Nueva York, Filadelfia, Atlanta, Chicago, Dallas, Kansas City, Denver, San Francisco y Seattle.

Administración de Investigación y Desarrollo Energético (Energy Research and Development Administration, ERDA)

La Administración de Investigación y Desarrollo Energético, ERDA, fue creada por una ley del Congreso y una orden ejecutiva del Presidente y fue activada el 19 de enero de 1975. Se hizo cargo de la mayoría de las actividades de la Comisión de Energía Atómica, que fue suprimida cuando se creó la ERDA. Como dijo el Presidente Ford en su comienzo.

"Lo que se prevé es más que una organización de investigación y desarrollo completo de la energía. Será una organización en la cual se llenen los vacíos de nuestros actuales esfuerzos de investigación y provea un programa nacional balanceado de investigación. Dará el énfasis apropiado a cada fuente de energía de acuerdo a su potencial y a su celeridad para uso práctico".

La investigación principal e instalaciones de desarrollo incluyen los laboratorios nacionales anteriormente operados por la Comisión de Energía Atómica, lo mismo que los centros de investigación de energía previamente bajo la responsabilidad de la Oficina de Minas del Departamento del Interior. De la Fundación Nacional para la Ciencia, la ERDA se responsabilizó de los programas de desarrollo de energía solar y geotérmica. Los programas de investigación en energía automotor fueron transferidos de la EPA a la ERDA. Además de tener su propio laboratorio sobre potencia, la ERDA ejecuta programas mediante concesiones y contratos con universidades, grupos de investigación industrial, y otras agencias gubernamentales, tales como la EPA.

Nuevamente, hay una estructura organizacional complicada, con varias actividades asociadas con los desechos sólidos. La responsabilidad del manejo de desechos sólidos cae bajo el administrador asistente del ambiente y seguridad, una de las secciones más importantes de las cuales depende la disposición final de los desechos sólidos que contiene billones de curies de radioactividad de vida media larga. Estos desechos se originan en el procesado de combustible nuclear usado para recuperar uranio no usado y plutonio recientemente generado. El producto final es un desecho sólido altamente tóxico y debe ser almacenado durante miles de años antes de que pierda su radioactividad, aunque nunca la perderá completamente nunca es un término que se usa para indicar un millón de años.

Sin embargo, la masa y el volumen de los desechos sólidos producidos será relativamente pequeño comparado con los desechos urbanos e industriales. Se ha estimado que el volumen de los desechos sólidos concentrados producidos de todos los reactores nucleares durante los próximos 25 años será menor que 500.000 pies cúbicos, o el equivalente de un edificio de 200 pies cuadrados por 12.5 pies de alto. Por supuesto, los desechos sólidos serán sellados en recipientes de acero inoxidable, quizá de 10 pies de largo por un pie de diámetro. El almacenamiento no será dentro de un edificio sino en una estructura de concreto subterránea que pueda ser inspeccionada y vigilada durante 1.000 años (mucho más tiempo que el de cualquier sistema de gobierno en existencia) .La ERDA también está investigando la posibilidad de almacenamiento en cavernas profundas excavadas en granito o en domos salinos profundos que sean impermeables al agua (5.10).

La ERDA también tiene un personal numeroso dependiendo del administrador asistente para conservación. Entre otras responsabilidades, la dependencia de Demostraciones de Conservación en Gran Escala está interesada en la conversión de los desechos sólidos en energía; la EPA también está involucrada en esta actividad. Se ha estimado que se podría generar entre el 10 y 14 por ciento de la energía eléctrica de una ciudad quemando sus propios desechos. Otros estimativos indican que s i todos los desechos sólidos de la s 11 ciudades más grandes de los Estados Unidos se sometieran a procesado bioquímico para producir metano, resultarían alrededor de 700 billones de pies cúbicos por año, o alrededor del 3 por ciento de las necesidades nacionales.

El asistente del administrador de la ERDA para energía fósil tiene la responsabilidad del desarrollo de las nuevas tecnologías de licuefacción y gasificación del carbón, las cuales producirán grandes cantidades de desechos sólidos en forma de ceniza. El desarrollo de la extracción de petróleo de esquistos también conducirá a cantidades casi increíbles de desechos sólidos. Hay más petróleo atrapado en los esquistos subyacentes de Colorado que en todos los campos petroleros del Medio Oriente. La tentación de extraer este petróleo de rocas profundas es grande, particularmente para liberar al país de su dependencia del petróleo del Medio Oriente. Pero las cargas pecuniarias también son muy grandes cuando se comprende que los buenos esquistos sólo producen 25 gal/ ton de roca. Entonces, una planta de recuperación capaz de producir 200.000 barriles diarios de petróleo- el tamaño de una refinería grande- también produciría 336.000 ton/ día de desechos sólidos. Estos desechos serían de naturaleza pulverulenta y casi imposibles de disponer sin ocasionar daño al ambiente; esto se convierte en un problema tremendo de investigación para la ERDA y el país.

Cuerpo de Ingenieros del Ejercito de los Estados Unidos (U.S. Air Corps. of Engineers).

La responsabilidad del Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los Estados Unido en el manejo de desechos sólidos se mencionó anteriormente. A medida que las ciudades situadas cerca de las aguas navegables agotan los terrenos disponibles para la disposición final de los desechos sólidos, pueden tratar de invadir estuarios o áreas inundables de ríos, pero tendrán que enfrentarse a las críticas rigurosas de sus informes de impacto ambiental por el gobierno y los grupos conservacionistas. La ley de Manejo de la Zona Costera de 1972 declaró una política nacional para preservar y proteger los recursos de la nación de la zona costera. Esta ley reconoce la disposición de desechos como a "una demanda competitiva" sobre los terrenos costaneros que ha ocasionado pérdidas ambientales serias.

Departamento de Trabajo (Department of Labor)

La Ley de Seguridad y Salud Ocupacional de 1970 ordenó al Secretario de Trabajo establecer normas obligatorias para proteger la salud ocupacional y la seguridad de todos los empleadores y empleados de negocios comprometidos en comercio interestadal. Esto es particularmente aplicable a plantas de recuperación de recursos que estarán involucrados en embarques de materiales a través de límites estadales. Muchos estados han adoptado normas estrictas por su propia cuenta, siguiendo al liderazgo de la Ley de Seguridad y Salud ocupacional. Así, la salud ocupacional se convierte en un problema importante en el diseño de instalaciones de manejo de desechos sólidos, que en el pasado estuvo sujeto a una tasa elevada de accidentes.

Departamento de Transporte (Department of Transportation)

Se han establecido normas rigurosas sobre el transporte de desechos peligrosos. Los recipientes deben estar marcados, y los desechos se deben colocar en recipientes especialmente diseñados y aprobados. El Resguardo Marítimo controla los embarques marítimos de desechos sólidos de naturaleza peligrosa.

Comisión de Comercio Interestadal (Interstate Commerce Commission)

Las tarifas de transporte son controladas por la Comisión de Comercio Interestadal. Existen muchas diferencias en las tarifas para el embarque de materia prima, tales como madera para pulpa y pulpa de papel, en contraposición a tarifas más altas para materiales recuperados. La industria de transformación de materiales secundarios ha estado luchando para obtener una estructura favorable de tarifas de manera que la recuperación de recursos y la recirculación puedan tener importancia económica.

Departamento de Salud, Educación y Bienestar (Department of Health, Education and Welfare).

Los efectos de las instalaciones de disposición de desechos sólidos sobre la salud- particularmente los sitios de disposición en el suelo donde es necesario el control de vectores para la prevención de la transmisión de enfermedades- caen bajo la competencia del Departamento de Salud, Educación y Bienestar. Se mantiene una cooperación completa con el departamento de salud a través de las oficinas regionales.

3.3. TEMAS DE DISCUSION

1. En vista de la multiplicidad de agencias federales que tienen "una parte en la acción" en el manejo de desechos sólidos, ¿estaría usted en favor de un estudio, a ser realizado por las diferentes comisiones del Congreso que tienen jurisdicción sobre estas agencias, para evaluar medios para consolidar actividades y responsabilidades de una agencia única? ¿porqué? En caso contrario, ¿por qué no?

2. Conociendo que los proyectos de ley del Congreso son escritos por empleados profesionales del Senado y comités del Congreso, suponga que usted es un miembro del personal del comité del Senado sobre trabajos públicos.

¿Cuáles serían las principales características de una nueva ley que usted escribirá para que los senadores sometieran a consideración del Congreso para consolidar las responsabilidades dentro de agencias específicas para un programa racional de manejo de los desechos sólidos?

3. Si usted fuera a escoger una carrera (posición) en el manejo de desechos sólidos en una agencia gubernamental ¿Cuál nivel de gobierno- ciudad, condado, regional, estado o federal- seleccionaría para contribuir con su experiencia y responsabilidad para tomar acciones constructivas? ¿por qué?

4. Discuta su opinión del valor del informe sobre impacto ambiental para cada decisión importante de una agencia de manejo de desechos sólidos- ciudad, condado o regional que afecte sus planes para transporte, procesado, o disposición de desechos sólidos. Según sus estimativos, ¿Se justifica el costo?

5. Identifique las principales leyes estadales y locales y las agencias importantes en el manejo de desechos sólidos en su área.

6. Cuál agencia de su gobierno estadal tiene jurisdicción sobre la promulgación de códigos y lineamientos para el manejo de desechos sólidos? Esta agencia tiene un personal adecuado para dar asistencia a las municipalidades y hacer cumplir las normas? ¿Cuál es su opinión sobre la literatura que ellos distribuyen a las ciudades?

7. ¿Dónde está la oficina regional de la EPA en su área? ¿Qué está haciendo para dar asistencia a su gobierno estadal en un intento para mejorar el manejo de desechos sólidos en las ciudades de su estado?

8. ¿La biblioteca de su departamento ha recibido un número y variedad adecuada de publicaciones de la EPA sobre desechos sólidos En caso contrario, se puede organizar un grupo para obtener estas publicaciones de la oficina regional de la EPA? ¿Cuál es su opinión de estas publicaciones?

3.4. REFERENCIAS

1. Colonna, R.A. and C. Mclaren: Decision-Makers Guide in Solid Waste Management, US Environmental Protection Agency, Publication SW-127, Washington. D.C. 1974.

2. Drobny, N.L., H.E. Hull and R.F. Testin: Recovery and Utilization of Municipal Solid Waste, U.S. Environmental Protection Agency. Publication SW-10c. Washington. D.C., 1971.

3. Eliassen, R.: Solid Waste Management: A comprehensive Assessment of Solid Waste Problems, Practices, and Needs, Office of Science and Technology. Executive Office of the President; Washington, D.C., 1969.

4. Hazardous Waste Management: Laws, Regulations, and Guidelines for the Handling of Hazardous Wastes, California Department of Public Health, Sacramento, 1975.

5. Pittman, F.K.: Management of Radioactive Wastes. Water. Air and Soil Pollution, vol. 4, No. 3, 1975.

6. Report to Congress: Disposal of Hazardous Wastes. U.S. Environmental Protection Agency, Publication SW-115, Washington, D.C. 1974.

7. Resource Recovery and Source Reduction, First Report to Congress, U. S. Environmental Protection, Agency, Publication SW-118, Washington D.C. 1973.

8. Resource Recovery and Source Reduction, Second Report to Congress, U.S. Environmental Protection Agency, Publication SW-122, Washington. D.C. 1974.

9. Resource Recovery and Source Reduction. Third Report to Congress, U.S. Environmental Protection Agency, Publication SW-161. Washington, D.C. 1975.

10. Schneider, K.J.: High Level Wastes, in L.A. Sagen (ed), "Human and Ecological Effects of Nuclear Power Plants." Charles C. Thomas. Springfield. 111. 1974.