Liderança da Bancada do PT

Assessoria Técnica

Titan de Lima[1]

 

Nota  Técnica

 

Relatório e substitutivo ao PL 203 de 1991, e seus apensos, que Dispõe sobre o acondicionamento, a coleta, o tratamento, o transporte e a destinação final dos resíduos de serviços de saúde.

 

Autor: Senado Federal

Relator: Deputado Emerson Kapaz

 

 

I.                 Dos trabalhos da Comissão:

A comissão especial foi instalada em 24/05/01 com o objetivo de analisar as 73 proposituras apensadas ao PL 203. Destas proposituras destacaremos 9 PL's que são de autoria de deputados da Bancada do PT são eles: 

PL.01094 de 1995
Autor(es):

Eduardo Jorge (PT - SP) 

Ementa:

Dispõe Sobre a Moratória de 03 (Três) Anos para a Instalação de Incineradores de Resíduos Domésticos e Industriais e dá Outras Providências.

PL 01138 de 1995
Autor(es):

Luciano Zica (PT - SP)

Ementa:

Dispõe Sobre a Moratória de Instalação de Incineradores - Minsi, no Brasil e dá Outras Providências.

PL 02949 de 1997
Autor(es):

Eduardo Jorge (PT – SP)

Ementa:

Dispõe Sobre a Obrigatoriedade de Reciclagem dos Materiais Plásticos, Metálicos e Borracha Utilizados na Fabricação de Automóveis e outros Veículos Automotores.

 PL 03029 de 1997
Autor(es):

Luciano Zica (PT - SP)

Ementa:

Institui A Política Nacional De Resíduos, Cria O Sistema Nacional de Resíduos - Sisnares, Que Disciplinará os Tratamentos e as Disposições Finais dos Resíduos Industriais, Domésticos e Hospitalares, bem como as Emissões Gasosas, de Particulados e outros Resíduos Provenientes do Processo Produtivo Industrial, e dá Outras Providencias.

PL. 03750 de 1997
Autor(es):

Fernando Gabeira (PT - RJ)

Ementa:

Estabelece Normas Para a Destinação Final de Garrafas Plásticas e dá Outras Providencias.

PL. 04178 de 1998
Autor(es):

Paulo Paim (PT - RS)

Ementa:

Dispõe Sobre a Coleta, o Tratamento e a Destinação Final do Lixo Tecnológico.

 PL.04502 de 1998
Autor(es):

Ivan Valente (PT - SP)

Ementa:

Dispõe Sobre A Política Nacional De Gerenciamento De Resíduos Sólidos e dá Outras Providencias.

PL. 04730 de 1998
Autor(es):

Padre Roque (PT – PR)

Ementa:

Dispõe Sobre o Gerenciamento de Ciclo Integral de Resíduos Sólidos e dá Outras Providencias

PL. 04992 de 2001

Autor:

Marcos Afonso (PT-AC)

Ementa:

Torna Obrigatório o Recolhimento e Destinação Adequada, Pelos Fabricantes e Importadores, de Lâmpadas Inservíveis que utilizam Vapor de Mercúrio, e dá outras providências.

 

 

 

Os PL's foram analisados considerando os seguintes aspectos:

·         Constitucionalidade, Juridicidade e Boa Técnica Legislativa;

·         Admissibilidade Orçamentária e Financeira;

·         Mérito.

 

 

 

Os projetos do PT receberam os seguintes pareceres:

 

Projeto

Constitucionalidade, Juridicidade e Boa Técnica Legislativa;

Admissibilidade Orçamentária e Financeira;

Mérito.

 

1094 de 1995

Aprovado

Aprovado

Rejeitado

1138 de 1995

Aprovado

Rejeitado

Aprovado

2949 de 1997

Aprovado

Aprovado

Aprovado

3029 de 1997

Aprovado

Rejeitado

Aprovado

3750 de 1997

Aprovado

Aprovado

Aprovado

4178 de 1998

Aprovado

Aprovado

Aprovado

4502 de 1998

Aprovado

Rejeitado

Aprovado

4730 de 1998

Aprovado

Aprovado

Aprovado

4992 de 2001

Aprovado

Aprovado

Aprovado

 

Os trabalhos da Comissão privilegiaram a realização de Audiências Públicas tendo sido realizadas 15 audiências e 3 reuniões com debate interno após a apresentação da 2ª versão preliminar do Relatório; outras dez reuniões para assuntos internos, sendo que dessas, 4 foram para elaboração e apreciação de calendário de trabalho para a comissão e 6 para apreciação de requerimentos. Tivemos ainda 2 reuniões para apresentação do parecer do relator e sua discussão.

   Ressalta-se que nas audiências públicas foi ouvido, principalmente, o setor industrial ficando no total com sete audiências. Nas demais áreas tivemos duas para o setor técnico e duas para as organizações sociais.

            Não houve na Comissão debate sobre os Projetos apensados. Os projetos de parlamentares do PT que foram rejeitados (ver tabela anterior) não tiveram nenhum debate sobre o seu conteúdo, o que seria fundamental, pois no caso do PL 1138 de 1995 que o relator considera que "Quanto ao art. 3º, embora o Governo tenha a prerrogativa de tomar a iniciativa que entender conveniente na defesa do interesse público cumpre-lhe atuar de forma a não causar prejuízos ao particular. Portanto, a paralisação compulsória de unidades de incineração cuja instalação e funcionamento tenha se fundado em autorização do setor público e envolvido investimentos deve ensejar adequadas compensações – aos lucros cessantes, perdas e danos, etc. –, sem o que a ação pública assume caráter expropriatório e pode ser questionada nos Tribunais. Importa salientar, ademais, que não existe previsão na lei orçamentária vigente para a cobertura de tais gastos e que a proposição não se faz acompanhar de estimativa dos custos de sua implantação, o que contraria a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 2000), cujo art. 15 estabelece: "Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17. Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa será acompanhada de: I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes".

Ora tal afirmativa demonstra total despreparo do Relator nas matérias de cunho ambiental, senão vejamos.

            Em primeiro lugar, o poder público não "autoriza" o funcionamento de Incineradores, o poder público emite a licença ambiental. O Professor Paulo Affonso Leme Machado assim leciona sobre o tema: "As definições de licença ambiental que não contiverem a possibilidade de renovação e/ou da revisão da licença, diante da Lei 6938 de 1981 estão incompletas". E o que diz a lei? Em seu artigo 9 a lei diz que, literis:

Art. 9° - São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:

IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;

A lei 9605 de 1998, Lei dos Crimes Ambientais, coroa o pensamento quanto a possibilidade do Poder Público fechar empreendimentos com alto potencial de contaminação ambiental por estarem fora de padrão estabelecido em Lei, diz o texto:

Art. 70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente.

Art. 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º:

I - advertência;

II - multa simples;

III - multa diária;

IX - suspensão parcial ou total de atividades;

Ademais temos que trazer à baila o caso da Rhodia no Estado de São Paulo. No dia 05 de fevereiro de 1.993, uma denúncia ao Ministério Público indicava que no interior da unidade química da Rhodia existia um fosso de escavação contendo material poluente. O local encontrava-se com um grau de contaminação que tornava incompatível a presença humana na área, sendo que a contaminação já havia chegado ao lençol freático. Todos o operários da unidade foram contaminados pelo Hexaclorobenzeno, inclusive com óbito de sete funcionários. Esta unidade teve sua interdição ocorrida em 7 de junho de 1993, encontrando-se fechada até os dias de hoje ,como é previsto na lei, não houve indenização por parte do poder público para o fechamento desta unidade fabril.

Ressalta-se que o Relator rejeitou no mérito o PL 1094/95, que também estabelece moratória de instalação de incineradores. O mérito do PL em questão é o mesmo do 1138/95, entretanto foi rejeitado! Ocorre que o rigor na segurança ambiental dessas proposituras quanto a essa tecnologia de tratamento é o verdadeiro motivo para serem rejeitadas.

 

II.             Do substitutivo.

            O substitutivo apresentado pelo Relator possui 184 artigos se subdividindo em centenas de parágrafos, incisos e alíneas. Ressalta-se que grande parte deles são inócuos por preverem "obrigações"  já reguladas em leis específicas. É o caso do artigo 29 que intenta "aconselhar" que o município crie um "Fundo Municipal de Limpeza Urbana" diz o texto:

"Art. 29. Os Municípios e o Distrito Federal avaliarão a conveniência de implementar Fundo Distrital ou Municipal de Limpeza Urbana com a finalidade de assegurar a universalização do atendimento, a efetividade da proteção ambiental e da saúde pública e para dar suporte às ações voltadas à melhoria e à manutenção dos serviços de limpeza urbana na área territorial de sua jurisdição, independentemente da modalidade adotada para sua execução".   

É notória a inocuidade deste dispositivo, pois o município não necessita de lei federal para "avaliar a conveniência" de implantar um Fundo que, diga-se de passagem, será constituído principalmente por recursos originários do próprio município, senão vejamos:

 

"Art. 30. Os recursos dos fundos de limpeza urbana serão previstos na lei que os criar, consistindo especialmente em:

I- recursos orçamentários do Distrito Federal ou dos Municípios;

II- o produto da arrecadação de preços públicos de limpeza urbana;

III- transferências da União, Estados ou de Municípios vizinhos, destinadas à execução de planos e ações de interesse comum, na área dos resíduos sólidos;

IV- transferências destinadas à contrapartida financeira pelo recebimento de resíduos sólidos de Municípios vizinhos para fins de tratamento ou disposição final;

V- doações de pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, nacionais ou estrangeiras e recursos eventuais;

VI- rendas provenientes de aplicações financeiras;

VII- o saldo positivo do fundo, apurado em seu balanço do ano anterior;

VIII- rendas provenientes da exploração de qualquer recurso, produto ou serviço oriundo do gerenciamento de resíduos sólidos".   

 

Ressalta-se que o parecer do relator aprovou alguns dos PL's do PT, entretanto, não absorveu nada do seu conteúdo. A exemplo temos o que dispõe o artigo 102 do substitutivo que trata da situação da responsabilidade pós-consumo das pilhas, baterias e resíduos tecnológicos como um todo:

"Art. 102. Para o cumprimento do artigo anterior, observado o disposto em norma regulamentadora, será avaliada e disciplinada pela autoridade ambiental competente a necessidade de implantação, pelo fabricante, importador ou distribuidor, em conjunto com o Poder Público e a efetiva participação da sociedade, de sistema de retorno obrigatório de produtos tecnológicos e dos resíduos dessa natureza após o uso dos produtos pelo consumidor ou após o reconhecimento dos produtos como impróprios para utilização.

O Projeto de Lei 4178 de 1998 define com mais rigor e sem eufemismo em seu  artigo 2º a responsabilidade pós-consumo sobre os produtos que resultem um  resíduo tecnológico diz o texto:  

            "Art. 2º. Os fabricantes de produtos que resultem em lixo tecnológico, conforme descrição do artigo anterior, são responsáveis pela coleta, transporte, tratamento, reciclagem e disposição final desses resíduos".

O  artigo 102 do substitutivo trata a responsabilidade pós-consumo sem a obrigação do gerador, no caso o fabricante ou importador, de manter sistema de logística reversa para coletar o seu produto após o término de sua vida útil. Sem esta previsão legal não haverá esta coleta por parte do responsável. Ao passo que o artigo 2º do PL 4178 de 1998 é muito mais conciso em seu objetivo sem misturar as responsabilidades dos consumidores com o poder público e caracteriza com exatidão a responsabilidade do fabricante de manter sistema de logística reversa  para a coleta de seus resíduos tecnológicos.  

O substitutivo em comento objetiva atenuar a responsabilidade pós-consumo do setor de embalagens e consolidar a privatização do setor de resíduos sólidos no Brasil, senão vejamos.  

III. Análise

O substitutivo apresentado pelo relator às proposições em comento pode ser analisado à luz de três pontos de sustentação e objetivos  que norteiam a proposta, que são:

1.       A responsabilidade pós-consumo;

2.      A operação dos serviços de Limpeza Urbana;

3.      A participação e controle social na gestão dos resíduos sólidos.

 

1. A responsabilidade pós-consumo:

 

A responsabilidade encontra-se em uma seção que tem início no artigo 18 e término no artigo 24. Entretanto existem artigos fora desta seção. Para melhor entendimento, selecionamos os principais dispositivos onde a responsabilidade pós-consumo está presente. São os  seguintes:

 

Art. 9º. A Política Nacional de Resíduos Sólidos, desenvolvida em consonância com as políticas nacionais de meio ambiente, de recursos hídricos, de saneamento básico, urbana, de educação ambiental, agrícola, de ação social, de saúde pública, e das demais políticas relativas ao saneamento ambiental, atenderá aos seguintes princípios:

IX- responsabilidade pós-consumo compartilhada entre o Poder Público, os fabricantes, importadores, comerciantes e o consumidor, de maneira que este último cumpra as determinações de separação do lixo domiciliar e de adequada disponibilização para coleta;

 XVII- poluidor pagador;

Art. 18. Os geradores de resíduos sólidos são responsáveis pelo seu gerenciamento, nos termos desta Lei e das demais disposições específicas aplicáveis.

Art. 19. Ressalvadas as hipóteses de responsabilidade exclusiva dos geradores de resíduos previstas nesta Lei, cabe aos fabricantes ou importadores de produtos que gerem resíduos sólidos especiais a co-responsabilidade com o Poder Público e com o consumidor final pelo gerenciamento desses resíduos.

Art. 20. O Poder Público é responsável pela implementação das ações de gerenciamento dos resíduos sólidos de geração difusa, observando-se a responsabilidade compartilhada prevista no art. 19.

Art. 24. O disposto nesta Subseção aplica-se, no que couber, ao Poder Público e aos por ele contratados.

Art. 101. Além das demais disposições aplicáveis, os fabricantes ou importadores são co-responsáveis com o Poder Público e com o usuário final pelo gerenciamento dos produtos tecnológicos descartados, bem como por seus resíduos, que necessitem de disposição final específica, sob pena de causar danos ao meio ambiente e à saúde pública.

 

O artigo 18 determina que os geradores de resíduos sólidos  são responsáveis pelo seu gerenciamento, entretanto em seu artigo 19, o relator estabelece que "Ressalvadas as hipóteses de responsabilidade exclusiva dos geradores de resíduos previstas nesta Lei, cabe aos fabricantes ou importadores de produtos que gerem resíduos sólidos especiais a co-responsabilidade com o Poder Público e com o consumidor final pelo gerenciamento desses resíduos". Conforme está concebida a redação destes dispositivos, um anula o outro, pois se a responsabilidade é de quem gera, não cabe ao poder público e nem ao consumidor a co-responsabilidade sobre o gerenciamento destes. O dispositivo atenua a papel do setor de embalagens e de geração de resíduo tecnológico uma vez que segundo artigo 7º inciso II alíneas h, k, os resíduos tecnológicos e de embalagens são classificados como especiais. Aliás, o próprio artigo 101, que dispõe sobre a responsabilidade sobre o lixo tecnológico, já possibilita que o poder público continue arcando com o custo da coleta, tratamento e disposição final destes.

Vale ressaltar que no artigo 28 o relator impõe várias obrigações aos usuários do serviço de limpeza urbana, sob pena de responsabilização, que vão desde adotar as medidas de redução de geração de resíduos, dispor os resíduos comuns para a coleta em local acessível e acondicionados de forma apropriada, separando os resíduos secos dos resíduos orgânicos em recipientes distintos, até o acondicionamento de resíduos cortantes ou perfurantes em recipientes rígidos. Ocorre que o rigor para o usuário não é o mesmo com o setor de embalagens e para consubstanciar a responsabilidade pós-consumo no poder público e nas empresas de coleta, o relator determina no artigo 24 da seção resíduos especiais que:

" Art. 24. O disposto nesta Subseção aplica-se, no que couber, ao Poder Público e aos por ele contratados".  

 

Ainda no campo da responsabilidade pós-consumo, temos que analisar os dispositivos referentes a "quem paga a conta". O maior gargalo na gestão de resíduos sólidos urbanos está no que concerne aos recursos financeiros. Atualmente, o setor conta, basicamente, com as seguintes fontes de recursos financeiros:

·         Provenientes da União na Forma de Repasses orçamentários;

·         Fundo Nacional de Meio Ambiente;

·         FUNASA;

·         Taxa de Limpeza Pública ou Urbana;

·         Convênios internacionais;

·         Financiamentos através de bancos oficiais.

Ocorre que os repasses da União estão contingenciados. Os recursos provenientes de Fundos normalmente são para cidades com até 200 mil habitantes e normalmente voltados a implantação de sistemas de coleta e disposição final. Os recursos do BNDES estão voltados a empresas de coleta e disposição final.  Sobra para o município, via de regra, os recursos orçamentários próprios e a Taxa de limpeza Pública. Vale lembrar que em audiência pública realizada pela Comissão Especial de Resíduos Sólidos, o Professor Doutor Waldir Bizzo, diretor do departamento de limpeza pública de Campinas-SP, apresentou estudo de custo de aterramento de uma garrafa de refrigerante de 2 litros do tipo "PET"  que é da ordem de R$ 2 reais por garrafa para o município. Ressalta-se que as embalagens de plástico são responsáveis por 17 por cento da massa do lixo urbano. O Brasil consome 11 quilos de plástico por habitante/ano. Perto de países como o Japão, que consome 70 Kg/Hab/ano, este consumo é considerado pequeno. Este baixo consumo tem orientado os fabricantes de embalagens para uma política industrial de ocupação deste “vazio” de mercado.

Para ilustrar este vazio, temos que até o ano de 1989, o consumo anual de PET – polietilenotereftalato - era nulo. A partir de 1990, esse consumo foi de 7 mil toneladas/ano e em 1991 saltou para 12. Dentre os plásticos mais consumidos no Brasil temos o PEBD - polietileno de baixa densidade - e o PVC - policloreto de vinila. O consumo do PEBD cresceu de 454 mil toneladas/ano em 1986, para 485 mil toneladas/ano em 1991, e o PVC teve um consumo de 394 mil toneladas/ano para 400 mil toneladas/ano no mesmo período.

A tendência é a de aceleração do consumo se houver uma retomada do crescimento econômico do país.   

Para termos uma idéia da participação das embalagens na geração de lixo no Brasil temos que, em 1993, de cada 5 milhões de toneladas de papel produzidos, 45% eram utilizadas na  produção de embalagens[2]. Vale lembrar que na composição gravimétrica do lixo brasileiro temos um percentual de 25 por cento de papel/papelão e 17 por cento de plásticos.

Em seu substitutivo o Relator apresenta, como solução para as mazelas financeiras do setor de resíduos sólidos, o Fundo Nacional de Resíduos Sólidos. Este fundo terá sua receita constituída, basicamente, por recurso públicos provenientes da união, seja na previsão orçamentária seja através de convênios públicos. Não há previsão de contribuição por parte do setor de embalagens que, como já vimos, representa 42 por cento na geração do resíduo doméstico brasileiro. Esta anistia ao setor se configura no artigo 34 do PL que diz:

 

Art. 34- Constituem receitas do Fundo Nacional de Resíduos Sólidos:

I – dotações consignadas na lei orçamentária anual e em créditos adicionais em consonância com as prioridades estabelecidas pela lei de diretrizes orçamentárias;

II – doações realizadas por entidades nacionais e internacionais, públicas ou privadas e por pessoas físicas;

III – recursos derivados de acordos, ajustes, contratos e convênios celebrados com quaisquer entes do setor público;

IV- receitas provenientes das multas aplicadas em razão do descumprimento desta Lei;

V- rendas provenientes de aplicações financeiras dos recursos do fundo;

VI- outras receitas eventuais.

Parágrafo único – O saldo positivo do fundo, apurado em seu balanço anual, será transferido para o exercício seguinte a crédito desse fundo.    

 

Os objetivos do Fundo proposto pelo relator são, com a devida vênia, equivocados pois visam atender ao financiamento do passivo ambiental das indústrias químicas que, deliberadamente, dispuseram de maneira clandestina resíduos tóxicos em áreas urbanas e aos operadores de Lixões de resíduos domésticos, senão vejamos:

"Art. 36 – O Fundo Nacional de Resíduos Sólidos tem por objetivos:

I- a viabilização de cooperação técnica e financeira com os Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades públicas e privadas, sem fins lucrativos, em ações, projetos, ações e planos relacionados ao gerenciamento de resíduos sólidos;

II – o apoio à recuperação de áreas degradadas pela disposição inadequada de resíduos sólidos, e cuja autoria tenha sido impossível apurar, para fins de responsabilidade mediante justificativa;

III – o apoio financeiro a entes do setor público para a implementação de ações preventivas e corretivas no campo dos resíduos sólidos;

IV- o apoio à recuperação de áreas degradadas pela disposição inadequada de resíduos sólidos urbanos;

V- o apoio à implementação de iniciativas de capacitação técnica, em todos os níveis de formação profissional para atuação em gestão de resíduos sólidos;

VI- o incentivo aos estudos e pesquisas que objetivem quaisquer das etapas englobadas em um sistema de gestão integrada de resíduos sólidos".

Determina o substitutivo que terão acesso ao fundo os entes federados que:

·         Tenham  sistema de coleta seletiva;

·         Aterros sanitários ou controlados;

·         Possuam Fundo Municipal ou distrital de Limpeza Urbana;

            As exigências estabelecidas pelo relator estão fora da realidade nacional, pois a maioria dos município não possui as condições estabelecidas pelo artigo 37 do substitutivo. Assim sendo podemos aferir que o fundo irá levar recursos para quem já tem estrutura.

            O dispositivo fere a Constituição pois não cabe ao Legislativo Federal impor a obrigação ao município de criação de Fundo de qualquer natureza como condição para recebimento de recursos da União.

Em seu parágrafo único o artigo 37, o relator confunde triagem de material reciclável com coleta de resíduos sólidos, diz o texto:

 

Parágrafo único – Observado o que for definido pela lei de diretrizes orçamentárias, os recursos do Fundo Nacional de Resíduos Sólidos serão destinados, preferencialmente, aos entes públicos cujas programações sejam executadas por meio de cooperativas, associações ou organizações sociais de trabalhadores que se dediquem à coleta de resíduos sólidos.   

 

Ora, é de conhecimento meridiano que as cooperativas de recicladores em sua grande maioria são abastecidas pelos serviços de coleta seletiva das Prefeituras, sendo que poucas operam com "carrinheiros autônomos". Conforme está concebido, o dispositivo não atenderá a grande massa de catadores de resíduos recicláveis que se encontram organizados nas cooperativas de triagem de resíduos.

O fundo proposto irá manter a situação existente no tocante ao financiamento do passivo ambiental das indústrias de embalagens e não aplica, como alardeado pelo relator, o "princípio do poluidor pagador", contido no artigo 9º inciso XVII do substitutivo, pois a indústria de embalagens irá poluir, mas não irá pagar e mantém a responsabilidade pós-consumo no poder público e na sociedade.

Seguindo a esteira do repasse da responsabilidade pós-consumo para o poder público, o substitutivo apresenta em seus artigos 114, 115, 117, 118 e 119 uma redação "gasosa e invertebrada" no tocante à obrigação do "fabricante ou importador" em estabelecer uma logística reversa para a coleta de seus resíduos de embalagens ou embalagens. Senão vejamos:

No artigo 114 o substitutivo determina  que "São co-responsáveis com o Poder Público pelo gerenciamento dos resíduos de embalagens". Ora o artigo 18 do mesmo diploma determina que "Os geradores de resíduos sólidos são responsáveis pelo seu gerenciamento, nos termos desta Lei e das demais disposições específicas aplicáveis" a co-resposnsabilidae apontada pelo artigo 114 nada mais é do que uma transferencia de responsabilidades do fabricante ou do importador de embalagens ara o poder público e o usuário final que é o único com obrigação clara no dispositivo que é a do "cumprimento das normas regulamentadoras instituídas para fins de descarte ou devolução da embalagem ou resíduo de embalagem".

O artigo 117 determina uma obrigação que é "surrealista" pois a obrigação de receber em retorno as embalagens por eles fabricadas ou importadas condiciona-se a que elas estejam limpas e somente as que são "contempladas com sistema de retorno obrigatório". Vale lembrar que no substitutivo em questão não há previsão da obrigação do setor de embalagens constituir sistema de retorno obrigatório dos seus resíduos, pois todos os dispositivos que tratam da matéria associam o poder público a este sistema, como por exemplo o artigo 114. Vale citar o disposto no artigo 119 do diploma em comento que, com uma clareza solar, dirime qualquer dúvida sobre a obrigatoriedade dos produtores ou importadores de embalagens serem responsáveis pelo recolhimento dos seus resíduos :

 

Art. 119. Na hipótese de obrigatoriedade de implantação de sistemas de coleta e retorno de embalagens ou resíduos de embalagens, os distribuidores e os pontos de venda ficam obrigados a receber, também em depósito, tais embalagens ou resíduos de embalagens, de acordo com o disposto em norma regulamentadora.

 

2. A operação dos serviços de limpeza pública.

       A operação dos serviços de limpeza urbana é tratada em alguns dispositivos do substitutivo e conta com um capítulo específico.

A origem do modelo de operação proposto pelo substitutivo está no artigo 4º inciso IV do substitutivo. Este dispositivo traz a definição do que vem a ser considerado "limpeza pública". A definição com a qual o substitutivo trabalha vem consubstanciar o modelo existente que privilegia as grandes operadoras da área de resíduos sólidos em detrimento do desenvolvimento das pequenas e médias operadoras do mercado. A definição abrange serviços de conservação de praças e logradouros públicos, além de outras atividades como: poda de árvores, capina, limpeza de bocas de lobo e, claro, coleta, tratamento e disposição final de resíduos sólidos. Ocorre que essa definição impossibilita que os editais de limpeza pública adotem outra forma que não seja a de contratação dos serviços em bloco. Este dispositivo adentra nas atribuições municipais a partir do momento em que impossibilita que o município atue na formulação de seu modelo de gestão de resíduos sólidos e possibilita o "contrato guarda-chuva", onde cabe de tudo na gestão de resíduo sólidos. Aliás o artigo 30 da Constituição é de clareza solar quanto a esta competência municipal, diz o texto:

 

Art. 30. Compete aos Municípios:

(...)

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, distribuição de água e captação de esgotos, que tem caráter essencial; ·.

 

Ademais temos que entender que serviços de poda, capina, limpeza de dispositivos de drenagem são serviços eminentemente de manutenção da cidade, cujo produto será um resíduo sólido proveniente de logradouros públicos ou da poda e capinação. Logo, caracterizar serviços de manutenção como de limpeza pública não atende aos anseios das prefeituras, mas sim das empresas de prestação deste tipo de serviço.

O artigo 27 do substitutivo subverte o papel do município de órgão gestor da política pública de limpeza urbana para usuário dos serviços prestados pelo concessionário. O dispositivo colide com o que determina o artigo 25 do mesmo diploma e com a lei de concessões, se não vejamos:

 

Art. 25. O Distrito Federal e os Municípios são responsáveis pelo planejamento e execução com regularidade e continuidade da limpeza urbana, exercendo a titularidade dos serviços em seus respectivos territórios, independentemente dos serviços serem prestados de forma indireta.

 

Art. 27. São considerados usuários dos serviços de limpeza urbana:

III- o Distrito Federal ou o Município nos casos de concessão, isoladamente ou em consórcio, representando a comunidade ou parte dela. 

 

A lei de concessões, lei 8987 de 1995, em seus artigos 2º, 3º, 7º e 25 demostra qual o papel do poder concedente  em uma concessão de serviços públicos e os direitos dos usuários em relação ao serviço concedido, dizem os textos:

 

Art. 2º Para os fins do disposto nesta lei, considera-se:

I - poder concedente: a União, o Estado, o Distrito Federal ou o Município, em cuja competência se encontre o serviço público, precedido ou não da execução de obra pública, objeto de concessão ou permissão;

II - concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado;

Art. 3º As concessões e permissões sujeitar-se-ão à fiscalização pelo poder concedente responsável pela delegação, com a cooperação dos usuários.

Art. 7º Sem prejuízo do disposto na Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, são direitos e obrigações dos usuários:

II - receber do poder concedente e da concessionária informações para a defesa de interesses individuais ou coletivos;

Art. 25. Incumbe à concessionária a execução do serviço concedido, cabendo-lhe responder por todos os prejuízos causados ao poder concedente, aos usuários ou a terceiros, sem que a fiscalização exercida pelo órgão competente exclua ou atenue sua responsabilidade.

 

Grande lição sobre o tema nos dá o Professor Benedicto de Tolosa Filho em sua clássica obra intitulada " Lei das Concessões e Permissões de Serviço Publico Comentada e Anotada"[3] :

            "Ao invés de deixar Para a doutrina, preferiu o legislador, no que foi feliz, conceituar no texto da lei as expressões fundamentais concernentes ao objeto da norma, pelo menos; para os fins específicos desta Lei.

Assim é que, para o fim específico do objeto legislado, demarcou o conceito de poder concedente, a concessão de serviço público, a concessão de serviço público precedida da execução de obra pública e a permissão de serviço público.

Caracteriza no art. 2º, I, o poder concedente, como sendo a União, os Estados, o Distrito Federal ou o Município, em cuja área de competência se encontre o serviço público, seja ou não precedido de obra pública, objeto de, concessão ou permissão.

Além de se situar no território geográfico do nível de poder, há que se levar em consideração a competência constitucional ou legal que confere a esse ente público a titularidade do serviço.

0 inciso II, do art. 2º, conceitua a concessão de serviço público como a faculdade que possui o Poder público de abrir mão da administração da atividade que lhe é inerente à iniciativa privada, para que esta execute os serviços que serão colocados à disposição da sociedade.

Dissemos administração, pois a obrigatoriedade da regularidade dos serviços concedidos ou permitidos permanece inerente ao poder concedente, que velará pelos mesmos através do dever de fiscalização.

Quanto aos bens, inclusive os que vierem a ser incorporados, no caso de concessão com realização de obras públicas, reverterão ao poder concedente ao fim da concessão. Exemplificando, a construção de estação rodoviária, de rodovia etc.

No entanto, fundado no princípio constitucional da isonomia, ou seja, de que todos são iguais perante a lei, essa delegação de competência não pode ser discricio­nária, mas deve obedecer a determinadas regras que confiram a todos os interessados iguais possibilidades, fundados num tratamento equânime. Esse tratamento equânime e igual deve se fundar em mecanismos que possibilitem à Administração Pública aferir quem tem condições de executar tais serviços com maiores vanta­gens para os usuários".

"A disposição do art. 3º, subordinando o regime de concessão ou de permissão ao crivo fiscalizador do poder concedente, decorre de exigência prevista no art. 175, I, da CF, uma vez que o poder público concedente na condição de titular dos serviços, ao delegar a execução a terceiros, permanece com a obrigação de que a prestação de tais atividades se mantenha em situação de regularidade, flua de forma contínua, permanente, eficiente e com tarifas justas.

A abrangência da fiscalização é ampla, permitindo que o concedente a exerça na administração, na área técnico‑operacional, no sistema econômico‑financeiro e outras áreas que se fizerem necessárias, punindo na forma contratual as infrações eventualmente existentes. Essa fiscalização, em decorrência do enunciado legal, contará com o apoio e a cooperação dos usuários, que, como utilizadores dos serviços prestados, poderão avaliar as condições oferecidas pela concessionária ou permissionária, denunciando falhas e oferecendo suges­tões para o seu aprimoramento".

"A disposição do art. 3º, subordinando o regime de concessão ou de permissão ao crivo fiscalizador do poder concedente, decorre de exigência prevista no art. 175, I, da CF, uma vez que o poder público concedente na condição de titular dos serviços, ao delegar a execução a terceiros, permanece com a obrigação de que a prestação de tais atividades se mantenha em situação de regularidade, flua de forma contínua, permanente, eficiente e com tarifas justas.

A abrangência da fiscalização é ampla, permitindo que o concedente a exerça na administração, na área técnico‑operacional, no sistema econômico‑financeiro e outras áreas que se fizerem necessárias, punindo na forma contratual as infrações eventualmente existentes. Essa fiscalização, em decorrência do enunciado legal, contará com o apoio e a cooperação dos usuários, que, como utilizadores dos serviços prestados, poderão avaliar as condições oferecidas pela concessionária ou permissionária, denunciando falhas e oferecendo suges­tões para o seu aprimoramento".

"A fonte dos direitos dos usuários encontra‑se encartada no art. 175, II, da Constituição, o qual versa sobre a prestação de serviços públicos, diretamente pelo Poder Público ou sob o regime de concessão ou de permissão.

O legislador elenca uma série de direitos e fixa as obrigações dos usuários de serviços públicos, além dos que foram conquistados na Lei Federal nº 8.078 de 11/09/90, conhecido como Código de Defesa do Consumidor. A relação entre a concessionária ou permissionária de serviços públicos com o usuário tipifica um contrato de prestação de serviço, individual ou coletivo, pessoal ou por adesão, que pode ser escrito ou verbal, tutelado pelo Código de Defesa do Consumidor, desde que o usuário seja o consumidor final".

 

"O contrato administrativo ou contrato administrativo de concessão ou permissão de serviço público é um acordo de vontade, entre a Administração Pública e o particular, tendente a gerar direitos e obrigações entre as partes, com supremacia do Poder Público.

Ao lado das cláusulas necessárias e demais condições estabelecidas pela Lei Federal n' 8.666/93, devem ser inseridas as cláusulas essenciais decorrentes do art. 23 desta Lei, visando propiciar maior transparência, uniformidade e clareza na relação jurídica entre as par­tes, com reflexos diretos nos direitos e nas obrigações de terceiros, que são os usuários, que, embora não sejam signatários, usufruem dos serviços prestados".

Como podemos notar na lição bem abalizada do Professor De Tolosa, o poder de gestão é inerente ao concedente do serviço público, não cabendo nenhuma mudança no sentido de tornar o Poder Público um usuário de serviço publico,  até porque a Lei de concessões dá papel diferentes para o usuário e para o Poder Público. Tal mudança de papel tem como maiores interessadas as empresas de operação do serviço de limpeza pública.

O artigo 12 do substitutivo relaciona as finalidades do gerenciamento dos resíduos sólidos que, dentre outras, está a reciclagem de "resíduos que não poderem ser evitados", diz o texto:

 

Art. 12. O gerenciamento de resíduos sólidos tem por finalidade:

II- a reutilização, a recuperação ou a reciclagem de resíduos que não puderem ser evitados;

 

O modelo de operação proposto pelo relator dificultará a aplicação da "política dos três erres" pois no quesito reciclagem o substitutivo prevê somente a reciclagem com caráter financeiro, impedindo a reciclagem com caráter ambiental. Em seu artigo 175 o substitutivo determina que:

 

Art. 175. A reciclagem de resíduos deve ser adotada quando ocorrerem simultaneamente as seguintes hipóteses:

I – ser considerada economicamente viável e quando existir um mercado, ou este puder ser criado e quando os materiais coletados e os custos para a sua implantação não sejam desproporcionais em comparação com os custos do tratamento e da disposição final requeridos;

II- ser considerada tecnicamente possível mesmo que requeira pré-tratamento do resíduo;

III - ser considerada ambientalmente conveniente.

Parágrafo único. A reciclagem deve ocorrer de forma apropriada e segura, de acordo com a natureza do resíduo, e de forma a não ferir o interesse público, nem aumentar a concentração de poluentes.

 

Ressalta-se que dentre os objetivos da "Política Nacional de Resíduos" proposta pelo Relator temos em seu artigo 10, inciso VII, o ”fomento ao reaproveitamento dos resíduos como matérias primas e fontes de energia".

Conforme estão concebidos, a combinação dos artigos 12 com o 175 e o inciso VII do artigo 10 nós dará como resultante a alternativa da incineração dos resíduos com maior poder calorífico, plásticos e embalagens em geral. Ressalta-se que o substitutivo possui um capítulo inteiro sobre incineração  e não aponta para nenhum tipo de limite de emissões provenientes destes equipamentos, principalmente no que tange as emissões de dioxinas e furanos.

Quanto a esta opção de tratamento temos a comentar que basicamente os motivos que reprovam a incineração do lixo urbano e hospitalar são as seguintes:

 

A incineração é um sistema de tratamento com um alto custo operacional, pois envolve alta tecnologia de controle e prevenção de contaminações por emissões gasosas, investimentos constantes  em segurança e prevenção de acidentes e investimentos maciços em treinamento e capacitação dos funcionários que operam a planta de incineração;

Por ser um sistema cuja matéria-prima para manter a sua combustão é o lixo, preferencialmente, a parte não orgânica conhecida como “lixo seco”, este sistema inviabiliza a coleta seletiva  para a recondução do resíduo sólido urbano ao setor produtivo como matéria-prima. Inviabilizando também as políticas públicas de mudança do atual modelo de consumo, insustentável,  da sociedade;

A alta taxa de contaminação aérea por Dioxinas e Furanos torna a incineração inviável para o meio ambiente e por conseguinte a saúde humana;

O Incinerador transforma 3 toneladas de resíduo urbano inerte em 1 tonelada de resíduo composto por cinza, escoria  e lama, sendo este último proveniente do sistema de lavagem dos filtros do equipamento. Temos a ressaltar que o resíduo da incineração é classificado como resíduo classe II NÃO INERTE;

 

O que são Dioxinas e Furanos?

            Dioxinas e Furanos (PCDDs e PCDFS) são denominações para uma classe de compostos policlorados e difenílicos, com quase 200 isômeros, os quais podem se formar na combustão de compostos contendo cloro. São tidos como produtos altamente tóxicos. Entre todos os isômeros, 2,3,7,8 tetraclorodibenzo-p-dioxina é comprovadamente o mais tóxico e utilizado como padrão de toxidade equivalente (TE).

          A contaminação por Dioxinas ocorre de maneira sinistra, pois além de ter efeito bioacumulativo, as Dioxinas emitidas por incineradores têm uma autonomia de viagem de até 200Km nas correntes de ar, sendo que a contaminação acontece de maneira indireta através da cadeia alimentar responsável por 98% da absorção de Dioxinas por seres humanos. O aumento da incidência de câncer em populações expostas às Dioxinas tem sido comprovado desde 1991. Pesquisas levantaram que as Dioxinas produzem alterações hormonais e genéticas em concentrações extremamente baixas, a ponto de alguns autores sustentarem que não há uma dose mínima na qual uma alteração bioquímica não seja detectada.         

 A existência de Dioxinas e Furanos já foi detectada no leite materno das mulheres moradoras do bairro Samarita na região de São Vicente, Estado de São Paulo, próximo à área da fábrica da Rhodia que está fechada pelo Ministério Público devido aos casos de contaminação da população circunvizinha à planta industrial e a contaminação de 100% dos trabalhadores da fabrica .

               No Brasil temos um agravante maior do perigo de contaminação, pois não há laboratórios oficiais para análise de emissões de Dioxinas, nem tão pouco uma tabela de padrão mínimo e máximo de emissão passiva de contaminação.

 

O modelo proposto visa regularizar as áreas de lixões existentes no Brasil. Ocorre que essa regularização se dará de forma danosa ao meio ambiente sem nenhum critério técnico ou obrigação de recuperação da área pelo degradador, se não vejamos:

 

 

 

Art. 10. A Política Nacional de Resíduos Sólidos tem por objetivos:

VIII - propugnar pela imediata regularização, ou na impossibilidade dessa medida, pelo encerramento das atividades e extinção de locais que se prestem a inadequada destinação de resíduos sólidos.

Parágrafo único - Para alcançar esses objetivos, cabe ao Poder Público, no limite dos recursos que sejam alocados às ações respectivas pelas leis orçamentárias anuais:

III – implementar ações de licenciamento ambiental;

 

Ora, as ações de licenciamento ambiental são anteriores ao dano ambiental, logo a determinação contida no inciso III é inócua e não resolve o problema dos lixões instalados de forma irregular. Conforme está concebido, o artigo poderá levar a interpretações dúbias no ato da regularização dos lixões.   

Em meio a gestão dos resíduos hospitalares, o relator tenta modificar a classificação dos resíduos provenientes da indústria farmacêutica e bioquímica em resíduos hospitalares o que, com a devida vênia,  é um absurdo. Esta mudança, que só interessa ao setor industrial, contraria as normas técnicas pertinentes ao assunto, que consideram o resíduo procedente destas indústrias como "resíduo Classe I Perigoso, NBR 10004 "Resíduos Sólidos Classificação". O interesse da indústria nesta mudança se dá no montante gasto para o tratamento  de resíduos Classe I que é da ordem de US$ 2 mil dólares, podendo chegar a 4 mil, a tonelada em incineradores de resíduos industriais, licenciados para tal tratamento,  contra US$ 417,07 a tonelada em incineradores de resíduos hospitalares. Diz o texto do substitutivo:

 

Art. 69. Para efeito desta Lei, são considerados resíduos de serviços de saúde os provenientes dos estabelecimentos prestadores de serviço de saúde.

§1° - São considerados geradores de resíduos de serviço de saúde:

XIV- indústrias farmacêuticas e bioquímicas;

 

4.      Participação e controle social na gestão de resíduos sólidos:

 

A participação social foi abordada nos dispositivos que destacamos na tabela abaixo. Ocorre que estes dispositivos estão no campo dos princípios e objetivos, artigos 9 e 10, sem trazer nos demais capítulos ou seções, instrumentos que viabilizem a participação social efetiva na gestão dos resíduos sólidos.

 

 Art. 9º. A Política Nacional de Resíduos Sólidos, desenvolvida em consonância com as políticas nacionais de meio ambiente, de recursos hídricos, de saneamento básico, urbana, de educação ambiental, agrícola, de ação social, de saúde pública, e das demais políticas relativas ao saneamento ambiental, atenderá aos seguintes princípios:

VII- responsabilidade compartilhada entre o Poder Público e a sociedade, assegurando a participação da população no controle e acompanhamento da prestação dos serviços de limpeza urbana e no gerenciamento dos resíduos sólidos, nos termos da legislação pertinente;

XI- direito à informação quanto ao potencial impacto dos produtos e serviços sobre o meio ambiente e a saúde pública, bem como respectivos ciclos de vida e etapas;

XIV- mobilização social e educação para limpeza urbana em consonância com os fundamentos da Política Nacional de Educação Ambiental;

Art. 10. A Política Nacional de Resíduos Sólidos tem por objetivos:

IV - formar uma consciência comunitária sobre a importância da opção pelo consumo de produtos e serviços que preservem a saúde pública, que não afrontem o meio ambiente e com menor geração de resíduos sólidos e de seu adequado manejo, bem como sobre a relevância da separação e adequada disponibilização do lixo domiciliar para fins de coleta;

IV - fomentar:

 

i) a divulgação de informações de interesse à proteção do meio ambiente relativas aos produtos comercializados e aos serviços prestados, especialmente declaração de composição e de riscos, bem como análise do ciclo de vida, rotulagem e certificação;

 

Vale ressaltar que o PL 3029 de 1995 carrega uma melhor redação e dispositivos que garantem a participação efetiva da sociedade no processo de gestão dos resíduos sólidos, diz o texto:

 

Art. 7º. A Política Nacional de Resíduos Sólidos tem por objetivos:

II - Regulamentar o Direito ao Saber do cidadão, direito este que possibilitará que o cidadão requeira da indústria informações sobre quais os tipos de matérias - primas, quais os resíduos por ela gerados, quem e como se dá o seu tratamento e sua disposição final. A consulta se dará através de questionário dirigido à própria indústria, que terá 20 dia úteis para responder às questões, sob penas que podem variar de multa ao seu fechamento, de acordo com o artigo 32 desta lei;

§ 3º. Para efeito desta lei entende-se como Direito ao Saber do cidadão o instrumento legal que possibilitará o acesso às informações de interesse da coletividade relevantes ao processo produtivo industrial, resguardado o sigilo industrial.

§ 4º. O exercício do Direito ao Saber do cidadão, contido no inciso II deste artigo, se dará através de formulário próprio, padronizado e que deverá conter as seguintes informações :

A - Que tipo de resíduo é produzido na indústria;

B - Qual a matéria prima utilizada;

C - Quanto gera por mês de resíduo;

D - Quem trata, como trata e onde trata o resíduo;

E - Qual o nível de dispersão aérea dos gases, metais pesados, dioxinas e furanos que saem da chaminé da fábrica ou do incinerador;

 

            Existem outros pontos polêmicos no corpo do  substitutivo. Entretanto, estes comentados nesta Nota Técnica nos parecem ser os mais problemáticos e que, conforme estão concebidos, visam atender a uma necessidade dos setores industrial e operador na gestão de resíduos sólidos, em detrimento da eficiência ambiental na gestão dos resíduos sólidos.

Neste sentido, cabe menção às palavras sempre abalizadas do Professor e Jurista Luiz Carlos Silva de Moraes  nos ensinando que :

"Tal lição nos leva a entender que proteger o meio ambiente não é simplesmente proibir atividades, mas qualificá-las e quantificá-las".

 



[1] Assessor Técnico

[2] Fonte,  Lixo Municipal Manual de Gerenciamento Integrado , IPT, CEMPRE 1995.

[3] Lei das Concessões e Permissões de Serviço Publico Comentada e Anotada, Editora Aide 1º edição 1995.