CURSO INTERNACIONAL DE RELLENOS SANITARIOS Y DE SEGURIDAD

INTERNATIONAL COURSE ON SANITARY AND SECURE LANDFILLS

 
 

 

 

 

 

 


CEPIS, Lima, 6-10 de febrero de 1995

CEPIS, Lima, 6-10 February 1995

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

SITUACION DEL MANEJO DE RESIDUOS SOLIDOS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Francisco Zepeda

Organización Panamericana de la Salud/Organización Mundial de la Salud

OPS/OMS


CONTENIDO

 

 

Página

 

1.     EL PROBLEMA Y SUS PERSPECTIVAS         ................................................           1

 

1.1 Demografía y Urbanización    .......................................................................            1

1.2 Calidad y Cantidad de Residuos        ...........................................................            1 

1.3 Perspectivas Socio- económicas y Políticas ...............................................            2

 

2.    SITUACION ACTUAL   ...................................................................................           4

 

2.1 Aspectos Técnicos y Operativos      ...........................................................            6

 

2.1.1  Clasificación de los Residuos      ...........................................................            6

2.1.2  Generación y composición de los residuos          ....................................           6

2.1.3  Almacenamiento    ...................................................................................           8

2.1.4  Residuos de Instituciones de Salud          ................................................           8

2.1.5  Barrido y Limpieza Pública          ...........................................................            8

2.1.6  Recolección          ...................................................................................           9

2.1.7  Transferencia        ...................................................................................           11

2.1.8  Relleno Sanitario  ...................................................................................           14

2.1.9  Tratamiento, aprovechamiento y reciclaje           ....................................           17

2.1.10        Reciclaje       ...................................................................................           21

2.1.11        Residuos Peligrosos .......................................................................            22

 

2.2    Aspectos Institucionales Condicionantes   ................................................           22

 

2.2.1 A nivel de los Organismos Operadores     ................................................           22

2.2.2 A nivel Central o Nacional            ............................................................           28

 


 

 

1.         EL PROBLEMA Y SUS PERSPECTIVAS

 

1.1   Demografía y Urbanización

 

Según las estadísticas de la CEPAL para América latina y el Caribe (LAC) en 1975 de los 320 millones de habitantes, 200 (62%) eran urbanos. En 1995 estas cifras ascenderán a 475 y 355 millones (75%), respectivamente, o sea que en 20 años la población que necesita servicios básicos de residuos sólidos ha crecido en un 80%. Para el año 2000 la población total de LAC habrá llegado a 520 millones, de los cuales 405 serán urbanos. Para entonces se tendrán un total de 57 ciudades con más de un millón de habitantes, entre las que se contarán las dos más grandes del mundo: las ciudades de México y Sao Paulo. La población rural empezará a declinar ligeramente pasando de 124 a 123 millones según las proyecciones de la ONU.

 

CUADRO 1.1

 

Proyección de la Distribución de la Población Urbana

Clases de ciudades (miles de habitantes

1975

1990

2000

Num.

Ciud.

Mill.

Habit.

Num.

Ciud.

Mill.

Habit.

Num.

Ciud.

Mill.

Habit.

Más de 4,000

5

45

10

103

17

165

Entre 2000 y 3999

6

16

11

34

8

22

Entre 1000 y 2999

11

16

21

27

32

45

Entre 500 y 999

22

15

38

26

-

-

Entre 250 y 499

41

14

-

-

-

-

Entre 100 y 249

90

16

-

-

-

-

Menos de 100

-

76

-

-

-

-

Total urbana

-

200

-

325

-

405

TOTAL

-

320

-

450

-

520

 

 

1.2       Calidad y Cantidad de Residuos

 

La evolución de las sociedades de los estadios agrarios o agrario- industriales a industrial- agrarios trajo consigo también un incremento y diversificación en la producción de bienes y servicios que creó una demanda sobre los recursos naturales y una generación creciente de residuos sólidos. En efecto, hace 30 años la generación de residuos por persona era de unos 200 a 500 gr/hab/día mientras que hoy se estima entre 500 y 1000 gr. En los países desarrollados esta cifra alcanza valores dos a cuatro veces mayores. Pero el problema no radica solamente en la cantidad sino también en la calidad o composición que pasó de ser densa y casi completamente orgánica a ser voluminosa, menos biodegradable y con porcentajes crecientes de materiales tóxicos.

 

La cantidad diaria de residuos sólidos urbanos que se generarán en 1995 en América Latina será de 275,000 toneladas. Para recolectar y disponer esta basura, se necesita una flota de 28,000 camiones recolectores y 350,000 m3 diarios de espacio para enterrarla sanitariamente.

 

Cada una de las 50 ciudades con más de un millón de habitantes que hay en la Región requiere de flotillas de 100 a 1500 camiones para la recolección y de 500 a 10,000 barrenderos para limpiar las calles. Los problemas logísticos, administrativos, organizacionales y financieros asociados a lo anterior, sólo pueden ser afrontados por organismos operadores institucionalmente fuertes y organizados. Aunque de menor cuantía, los problemas son similares en ciudades medianas y pequeñas con el agravante de estar físicamente mas retiradas de los centros de desarrollo tecnológico, de decisión y de información.

 

Finalmente, está el hecho de que solo recientemente la población se está enterando y participando en las soluciones de los problemas ambientales y de salud que causa el manejo inadecuado de las basuras. En efecto, la acumulación de residuos en las zonas urbanas sin recolección o con recolección deficiente se relaciona con la reproducción de vectores de enfermedades, con malos olores y con un paisajismo desagradable. La disposición de la basura recolectada en basureros a cielo abierto o rellenos no sanitarios, posibilita además, la contaminación de las fuentes de abastecimiento de agua potable.

 

1.3       Perspectivas Socio- económicas y Políticas

 

En la década de los 70s la Región tuvo un crecimiento sostenido pasando el producto interno bruto por habitante de 1,600 a 2,160 dls. A partir de 1980 se inicia una declinación llegando a un mínimo de 1911 dólares en 1990, y comienza a incrementarse pero con tal lentitud que se espera que recién en 1995 se alcancen los niveles de inicio de la década. las predicciones de los economistas para el período 95-2000, si no pesimistas cuando menos, no auguran un crecimiento rápido lo que obliga a los países a recortar el gasto público. Los recursos financieros para equipo y obras son escasos. Los servicios de aseo, que requieren de medianas pero constantes inversiones en equipo, han sido muy afectados y de, debaten tratando de mantener en operación equipos que en otras circunstancias habrían sido dados de baja. El caso más común es que los ingresos por tasas o tarifas no cubran sino una parte de los costos operativos y los costos financieros y de depreciación de las inversiones.

 

En los Cuadros 1.2 y 1.3 se presentan algunos indicadores económicos de la Región.

 


CUADRO 1.2

 

Evolución del PIB en LAC

AÑO

PIB per cáp.

(en dólares)

1970

1,602

1980

2,162

1982

2,048

1985

1,981

1986

2,021

1987

2,006

1988

1,981

1989

1,943

1990

1,911

1991

1,945

1992

2,021

Fuente: CEPAL – Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe, 1993.

 

 

CUADRO 1.3

 

Agrupación de Países según el PIB (1992)

PIB (dls/cáp)

PAISES

-       menor que 500

Haití y Nicaragua

-       entre 500 y 999

Bolivia, Honduras, Guyana, El Salvador, Perú y Guatemala

-       entre 1000 y 1499

República Dominicana, Jamaica, Paraguay, Ecuador, Colombia

-       entre 1500 y 1999

Brasil, Costa Rica, Panamá

-       entre 2000 y 2999

Uruguay, Chile, México

-       entre 3000 y 4000

Trinidad, Barbados, Argentina, Venezuela

-       aprox. 20,000

Canadá y E.U.A.

Fuente: CEPAL – Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe, 1993

 


En lo político también se espera una transición más acelerada hacia la democracia con mayor participación popular en las decisiones antes centralizadas en mayor o menor grado. Este proceso trae aparejados un papel más activo de los gobiernos locales para planear sus obras y servicios y una injerencia directa de la ciudadanía a través de las diferentes instancias de la sociedad civil, es decir sus asociaciones vecinales, gremiales y sindicales, sus partidos políticos y, de gran importancia para la salud ambiental, los grupos ecologistas y de protección ambiental.

 

El crecimiento económico que los países pudieran tener en la década de los noventas, estará volcado en gran parte a la industria y los servicios. Esto indica que la producción de residuos industriales, sobre todo aquellos con características peligrosas, tendrá un incremento, que los países no están preparados para manejar sin causar riesgos para la salud y el ambiente.

 

Al contrario de lo que sucede con otros servicios de saneamiento básico como el del agua potable, los del manejo de residuos sólidos siempre han permanecido en manos de los municipios (con excepción de Venezuela y algunos países muy pequeños). Por esto, los procesos de descentralización y municipalización de algunos servicios como los de agua potable, salud y educación, no los han afectado tanto.

 

En los últimos 15, pero sobre todo en últimos cinco años, el impacto mas espectacular que han tenido los servicios de residuos sólidos, ha sido el causado por los procesos de privatización o concesión de la operación de los mismos, como parte de un proceso mas amplio que se da en casi todos los países de la región.

 

Los factores limitantes descritos, es decir, la explosión demográfica, la cantidad cada vez mayor de residuos que genera la sociedad, la crisis económica que ha obligado a reducir el gasto público y a mantener tarifas bajas, la debilidad institucional y la falta de educación sanitaria y participación comunitaria, han conducido a una situación como la que se describe en seguida.

 

2.         SITUACIÓN ACTUAL

 

No existe en los países un control estadístico confiable que permita tener un conocimiento cabal del problema. Sin embargo, los datos aportados por diversos especialistas y por informes de instituciones de aseo y de consultores, permiten tener una visión aproximada de la situación actual. El Cuadro 2.1 contiene los datos de las principales ciudades de la Región.


CUADRO 2.1

 

Coberturas de Recolección y Disposición Final de Residuos Sólidos en algunas ciudades de la Región con más de un millón de habitantes

CIUDAD

HAB EN MILLONES

BASURA

ton/día

COBERTURA

RECOLECCIÓN

%

COBERTURA DE RELLENO SANITARIO

TIPO

INSTITUC.

RESPONSABLE

SERVICIO

PROPIO O

CONTRAT

INGRESO/

COSTO

(2)

NÚMERO

EMPLEADOS

EMPLEADOS/

1000 HABIT

TONS/

EMPLEADO

BUENO

REGULAR

MALO

A M México (93)

17.0

14000

80

50

25

25

Municip

Municopal

Mal (0%)

17000

1.00

0.82

A M S Paulo (93)

16.0

12000

95

100

0

0

Municip

Privado

Bien

 

 

 

A M B Aires (94)

12.0

12600

100

100

0

0

- E.M.A.

Priv 97%

Bien

 

 

 

A M Lima (94)

6.5

4000

60

40

0

60

- E.M.A.

Municipal

Regular

 

 

 

R de Janeiro (87)

5.0

5000

95

0

100

0

- E.M.A.

Municipal

Reg

12000

2.40

0.42

Bogotá (94)

5.5

4200

92

100

0

0

- E.M.A.

Priv 87%

 

5000

0.91

0.84

Santiago (94)

5.0

3200

100

100

0

0

- E.M.A.

Privado

Bien

 

 

 

Caracas (88)

4.3

4000

95

0

100

0

- E.M.A.

Privado

Mal (15%)

7500

1.74

0.53

La Habana (91)

2.0

1400

100

0

100

0

Municip

Mixto

S/D

1800

0.90

0.78

Sto Domingo (94)

2.8

1700

65

0

0

100

Municip

Priv 85%

Mal

 

 

 

Guayaquil (92)

2.0

1300

50

0

0

100

Municip

Mixto

 

2167

1.08

0.24

Medellín (87)

1.6

750

95

100

0

0

Municip

Municipal

Bien (100%)

750

0.47

1.00

Montevideo (91)

1.3

900

95

0

0

100

- E.M.A.

Municipal

S/D

 

 

 

Quito (88)

1.3

900

70

0

0

100

Municip

Municipal

Mal (13%)

750

0.58

1.20

Guatemala (92)

1.3

1200

80

0

0

100

Municip

Mixto

Bien

400

 

 

S Salvador (92)

1.3

700

60

0

0

100

Municip

Municipal

Reg (60%)

1150

0.88

0.61

Asunción (93)

1.0

550

75

0

0

100

Municip

Mixto

Reg

 

 

 

San José (88)

1.0

800

80

0

100

0

Municip

Municipal

Bien

 

 

 

Managua (88)

1.0

600

70

0

0

100

Municip

Municipal

S/D

 

 

 

Tegucigalpa (92)

0.8

550

70

0

0

100

Municip

Municipal

Reg

 

 

 

La Paz (93)

0.7

300

95

100

0

0

- E.M.A.

Privado

Mal

450

0.64

0.67

P Spain (93)

0.5

400

88

0

100

0

- E.M.A.

Mixto

Mal

 

 

 

SUMA

89.9

71050

 

 

 

 

 

 

 

48967

 

 

TOTAL

 

 

88

58

21

20

 

 

 

 

 

 

(1)             BUENO = RELLENO SANITARIO, REGULAR = RELLENO CONTROLADO, MALO = BASURERO A CIELO ABIERTO

(2)             MAL : C/B < 66%, BIEN C/B > 66%

(3)             TODOS LOS DATOS FUERON PROPORCIONADOS A LA OPS POR LOS FUNCIONARIOS RESPONSABLES DE LOS SERVICIOS

(4)             ESTE INFORME FUE PREPARADO PARA EL DOC. COND. DE SALUD EN LAS AMÉRICAS, ENERO DE 1994

 

·             AÑO DE LA ÚLTIMA ACTUALIZACIÓN


 

2.1       Aspectos Técnicos y Operativos

 

2.1.1    Clasificación de los Residuos

 

La gran cantidad y tipo de fuentes generadores de residuos sólidos y las características de estos que pueden ir desde inertes hasta muy peligrosos, hacen necesario que los países tengan en su legislación una clara definición y clasificación de los residuos. Esto permite delimitar las responsabilidades de las instituciones normativas y operativas del sector, de los generadores del residuo, del público usuario y de las organizaciones de la sociedad civil.

 

Entre las definiciones más generales está la de la EPA de los Estados Unidos (1989) que dice: “Se entiende como “residuos sólidos” cualquier basura, desperdicio, lodos y otros    materiales sólidos de desecho resultantes de las actividades industriales, comerciales y de la comunidad. No incluye sólidos o materiales disueltos en las aguas domésticas servidas o cualquier otro contaminante significativo en los recursos hídricos, ni los sedimentos, ni los sólidos suspendidos o disueltos en los efluentes de aguas servidas industriales, ni los materiales disueltos en las aguas de los canales de descarga de la irrigación, ni otros contaminantes comunes en el agua”. En la definición está implícita una clasificación de los residuos de acuerdo con su origen o fuente generadora. En la legislación brasileña, además de esto se clasifican los residuos en peligrosos, inertes y no inertes, es decir, los clasifican de acuerdo con una de sus características.

 

En lo referente a los residuos peligrosos la EPA dice: "Se entiende como residuos peligrosos cualquier residuo o combinación de residuos, que represente un peligro inmediato o potencial para la salud humana o para otros organismos vivos por ser dichos residuos no degradables o persistentes en la naturaleza, o porque pueden magnificarse biológicamente, o porque pueden ser letales, o porque de cualquier otra forma puedan causar o tender a causar efectos acumulativos perjudiciales”. La legislación brasileña los define de manera similar, mientras que la de México no menciona para nada los daños a la salud humana limitándose a definirlos por sus características tóxicas, corrosivas, infecciosas, etc. La legislación colombiana sólo cubre esto último sin mencionar ni a la salud pública ni al ambiente.

 

2.1.2    Generación y composición de los residuos

 

La generación de basura domiciliaria en la Región varía de 0.3 a 0.8 kg/hab/día. Cuando a las basuras de los domicilios se les agregan otros residuos municipales como los de comercios, hospitales, mercados, barrido y otros, esta cantidad se incremento de un 25 a un 50% o sea que la generación bruta es de 0.5 a 1.2 kg por habitante, con promedio regional de 0.75. En el Cuadro 2.2 se muestran las generaciones de algunos países y ciudades. La composición de los residuos puede interpretarse por un lado como un indicador de¡ ingreso medio familiar y del grado de consumismo existente, y por otro da una idea del valor de rescate de los residuos para el reciclaje. En el Cuadro 2.3 se muestran los resultados de algunos análisis porcentuales de composición efectuados bajo condiciones diferentes de humedad de los residuos.

 

Otros parámetros importantes que hace diferentes las basuras de los países de la región, a las de los países desarrollados son la humedad que varía de 35 a 55% y la densidad que alcanza valores de 125 a 250 kg/m3 cuando se mide suelta, de 375 a 550 cuando está en el camión compactador y de 700 a 1000 cuando se compacta en los rellenos sanitarios.

 

CUADRO 2.2

 

Generación per Cápita en algunos Países y Ciudades

PAISES

CIUDADES

Canadá

1.900 k/h/d

México, D.F.

1.000 k/h/d

E.U.A.

1.500 k/h/d

Río de Janeiro

0.900 k/h/d

Holanda

1.300 k/h/d

Buenos Aires

1.000 k/h/d

Suiza

1.200 k/h/d

San José

0.740 k/h/d

Japón

1.000 k/h/d

San Salvador

0.680 k/h/d

Europa (otros)

0.900 k/h/d

Tegucigalpa

0.520 k/h/d

India

0.400 k/h/d

Lima

0.500 k/h/d

 

CUADRO 2.3

 

Composición de los residuos (% en peso) en diversos países

País

Suecia

EUA

Japón

Europa

México

El Salv

Perú

India

H2O (%)

-

25

-

30

45

-

50

50

Cartón y papel

44.0

36.0

40.0

30.0

20.0

18.0

10.0

2.0

Metales

7.0

9.2

2.5

5.0

3.2

0.8

2.1

0.1

Vidrio

5.0

9.8

1.0

7.0

8.2

0.8

1.3

0.2

Textiles

-

2.1

-

3.0

4.2

4.2

1.4

3.0

Plásticos

10.0

7.2

7.0

6.0

6.1

6.1

3.2

1.0

Orgánicos

-

26.0

-

30.0

43.0

43.0

50.0

75.0

Otros

34.0

9.7

49.5

19.0

27.1

27.1

32.0

18.7

 

 

2.1.3    Almacenamiento

 

Son pocas las ciudades donde se tiene un almacenamiento adecuado en el hogar, los comercios, hospitales y otros puntos de gran generación. Hasta donde se conoce la estandarización de recipientes o uso de bolsas de plástico sólo se ha logrado parcialmente en La Habana, Río de Janeiro y Buenos Aires. En otras ciudades sólo los estratos de mayores ingresos pueden tener recipientes adecuados y lo único que se hace en otros sectores es proporcionar educación sanitaria para mejorar sus recipientes mediante cambios poco costosos. Otros problemas típicos de almacenamiento se presentan en los mercados, las industrias y los depósitos comunales, clandestinos o tolerados, que se forman en las zonas periféricas donde no hay servicio y la gente acostumbra a colocar su basuras en lotes baldíos o en la vía pública de donde los recogen camiones dedicados esporádicamente a este tipo de recolección.

 

2.1.4    Residuos de Instituciones de Salud

 

Existen otros casos especiales de almacenamiento que representan un riesgo para la salud como es el manejo de basuras en hospitales. A nivel de país, Chile tiene un buen ordenamiento en el manejo de estos residuos al igual que algunas ciudades como Río de Janeiro, Cali y San Pablo. En los hospitales se instalan, desde hace años, incineradores para quemar la basura pero esta operación resulta cara y los administradores prefieren llevar la basura a los lugares de disposición de la ciudad. Una forma de bajar los costos consiste en instalar incineradores que solamente queman la parte infecciosa de las basuras, lo que requiere de un proyecto de manejo interno que las separe dentro del hospital.

 

El problema de los residuos médicos está llamando la atención en todos los países y se comienzan a usar algunos métodos de tratamiento modernos como la esterilización, los hornos microondas y otros. En Cali recientemente se instaló un autoclave de tipo comercial para los residuos médicos de la ciudad.

 

2.1.5    Barrido y Limpieza Pública

 

Se utiliza principalmente en las vías pavimentadas de intensa circulación peatonal. En las ciudades latinoamericanas se tienen rendimientos del personal de 1.0 a 2.0 km/día de calle (o sea 2.0 a 4.0 km de cuneta) se recogen de 30 a 90 kgs de basura por kilómetro barrido y se requieren entre 0.4 y 0.8 barrenderos por cada 1000 habitantes, dependiendo del apoyo del barrido mecánico, de la proporción de calles pavimentadas y no pavimentadas, del grado de dificultad del barrido y de la educación y cooperación de la comunidad. Hay ciudades con mayor grado de dificultad como Río de Janeiro que requiere de la limpieza de las playas. El barrido mecánico tiene costos más bajos per implica desplazamiento de mano de obra y salida de divisas del país ya que las barredoras son importadas. A continuación en el Cuadro 2.4 se presentan datos sobre barrido en algunas ciudades de la Región.

 

CUADRO 2.4

Datos sobre Barrido de Calles en algunas Ciudades

CIUDAD

TIPO DE BARRIDO

NUMERO DE BARRENDERO SS Y B. MECANICAS

HAB. (MILLONES)

INDICADOR BARR/1000 HAB MEC/MILLON

COBERTURA CALLES PAV.

RENDIMIENTO KM/BARR TURNO

La Habana, Cuba

Manual

1120

2.0

0.56

95%

1.96*

México, D.F.

Manual 50%

Mecánico 50%

5000

400

11.0

-

0.45

23

10000 km

10000 km

2.00

25

Río de Janeiro, Brasil

Manual

Mecánico

10000

10

6

-

2*

2

100%

1.72

30

Managua (1980)

Manual

 

0.580

 

 

1.6

Guatemala

Manual

Mecánico

170

2

1.300

4

0.13

-

60%

4%

1.84

35

Caracas, Venezuela

Manual

Mecánico

2800

30

3.500

0.80

8.6

4200 kms

1100 kms

1.7

40-60

 


2.1.6    Recolección

 

Según el Cuadro 2.1 la cobertura promedio de este servicio es de 88% en las ciudades grandes y seguramente más baja en las de menor tamaño. La recolección ocupa entre 0.2 y 0.4 trabajadores por cada 1000 habitantes dependiendo de la generación por habitantes, la concentración predial y el grado de dificultad de la ruta. En promedio cada trabajador recolecta entre 2 a 5 ton/jornada. El equipo mas usado es el camión compactador con capacidad de 10 a 15 m3 y realiza dos viajes de 4 a 8 ton por turno. En los países que por condiciones laborales sólo se hace un viaje, los camiones tienen que trabajar 2 turnos. Las zonas de altos y medianos ingresos están bien atendidas, pero en las zonas marginales de bajos ingresos los servicios son esporádicos cuando, por el hacinamiento y las condiciones precarias de la vivienda, la recolección debería ser mas frecuente. Desgraciadamente, se presta menos atención a estas zonas por la poca capacidad de pago de sus habitantes.

 

En los países tales como Bolivia, Brasil, Colombia, Guatemala, El Salvador, Honduras, México y Perú se han ensayado métodos no convencionales de recolección con participación comunitaria. Estos métodos de recolección primaria tienden a sustituir parte del equipo de recolección convencional con carritos y carretas manuales o semimecanizados , que dan ocupación a algunos de los habitantes de la zona servida. Hasta ahora las experiencias han traído buen éxito. Otros métodos consisten en la colocación de contenedores que se cargan mecánicamente con camiones compactadores provistos de izadores. Los habitantes de los alrededores se organizan para llevar sus basuras hasta esos recipientes, bajando así los costos de los servicios. En la Región los costos de recolección varían de 20 a 35 dólares por tonelada y en Estados Unidos de 50 a 125 dólares. Como resultado de acciones nacionales los países que más adelantos reportan son Cuba y Chile. En éste último la cobertura de recolección en las poblaciones urbanas ha alcanzado 98.2%. En el resto de los países las ciudades medianas y pequeñas del interior alcanzan coberturas mucho más bajas, y están siempre en condiciones críticas de equipamiento. En los Cuadros 2.5 y 2.6 se muestran datos sobre recolección para algunos países y ciudades.

 

CUADRO 2.5

Coberturas Nacionales de Aseo Urbano

PAIS

POBLACION

(millones)

RECOLECCION

RELLENO SANITARIO (u otro método)

TOTAL

URB

CHILE (94)

13.8

11.8

98%

75%

BRASIL (93)

155

120

71%

47%

CUBA (91)

10.9

8.3

95%

90%

COSTA RICA (90)

3.7

1.8

90%

20%

TRINIDAD

1.3

0.8

95%

70%

OTROS

(estimado)

 

 

50-70%

0-30%

Notas.-  1.  Cobertura de recolección calculada sobre población urbana

2.     Cobertura de rellenos, calculada sobre la cantidad recolectada


 

CUADRO 2.6

Datos sobre Recolección en algunas Ciudades

CIUDAD

ALMACENAMIENTO

CAMIONES

CUADRILLA

RENDIMIENTO

FRECUENCIA

La Habana, Cuba

(2’ hab)

10% individual

90% comunal

(contenedores)

200

(1/10000 hab)

1 con 6 (indiv)

1 con 3 (comun)

1 con 2 (cont)

3 min/100 m

1.5 min/100 m

1.0 min/100 m

6/7

6/7

3/7

México, D.F.

(11’ hab)

individual

normalizado

1500

(1/7300 hab)

1 con 2

4 ton/pers.

6/7

Río de Janeiro*

Brasil

(5’ hab)

individual

normalizado

565

(1/10000 hab)

1 con 4

3.3 ton/pers.

3/7

Caracas, Venezuela

(4’ hab)

individual

normalizado

350

(1/10000 hab)

1 con 2

4.5 ton/pers.

2/7

San José, Costa Rica

(0.25’ hab)

70% bolsa plástico

35

(1/7000)

1 con 3

3-5 ton/pers

(6.5 hrs)

6/7

E.U.A.

(media)

individual

normalizado

 

(1/4000 hab)

1 con 0

1 con 1

5-8 ton/per

1/7

2/7

 


 

CUADRO 2.7

Datos sobre Transferencia en algunas Ciudades

CIUDAD

TIPO Y NÚMERO

TONELADA POR DÍA

UNIDADES

PERS.

CAMIONES

COSTO POR TON

EUA$

México,

D.F.

(11’ hab)

Directas

Sin almacén

7

3,000

(30%)

Compactadoras 60M

Sin compactar,

con piso móvil

260

50

 

Río de Janeiro,

Brasil

(6’ hab)

Con comp. 2

Sin comp. 4

3,000

(65%)

40 a 70 m3 con y

sin compactación

100

53

(cajas)

 

Lima,

Perú

(6’ hab)

Directas y

con comp.

Estacionaria

500

20%

60 m3 SIN

-

12

compactación

 

Caracas,

Venezuela

(3.5’ hab)

Directa

1600

2 x 24 m3

-

12

 

E.U.A.

(Media)

Varias

-

60 m3

-

-

 

Buenos Aires

(12’ hab)

Combinadas

3

5000

(45%)

60 m3

150

45

17


2.1.7    Transferencia

 

La inmigración del campo a la ciudad y el crecimiento vegetativo de la población hacen que las ciudades de la Región tengan tasas de crecimiento del orden de 3 al 5% anual. Esto ha provocado una expansión acelerada de las manchas urbanas que hace cada vez más difícil localizar sitios adecuados para la disposición final, tanto por la oposición de los vecinos como por el costo de los terrenos. Las grandes distancias a los nuevos rellenos sanitarios han obligado al uso creciente de estaciones de transferencia que permiten el acarreo de la basura en unidades de 40 a 60 m3 con costos unitarios de transporte más bajos. Se conoce la existencia de estaciones en países como Bolivia, Ecuador, Brasil, Argentina, Colombia, México, Perú y Venezuela y que se tienen otras en proyecto en Asunción, San Salvador, San José y otras ciudades. En ciudades como Río de Janeiro, México, Caracas y Buenos Aires más del 50% de la basura recolectada pasa por estaciones. Se espera que su utilización será cada vez más frecuente en la Región.

 

Los costos de estos servicios varían de 5.00 a 17.00 dls/ton según la distancia de acarreo. Los costos actuales en los Estados Unidos fluctúan entre 15 a 25 dólares. En el Cuadro 2.7 se presentan algunos datos sobre algunas estaciones de transferencia de la Región.

 

2.1.8    Relleno Sanitario

 

Del Cuadro 2.1 que incluye algunas grandes ciudades, se concluye que casi el 20% de las basuras recolectadas van a basureros a cielo abierto, el 20% es llevada a rellenos con condiciones regulares de manejo o “rellenos controlados” y que casi un 60% va a rellenos de buena calidad o “rellenos sanitarios”. Si se comparan estas cifras con las de hace poco más de una década, se puede decir que ha habido un buen avance. Sin embargo, se debe reconocer que esto sólo se ha dado en un pequeño grupo de ciudades que por su gran tamaño producen desviaciones de los parámetros estadísticos que pueden conducir a un optimismo exagerado. En efecto, la situación en las ciudades del interior no es halagadora (Ver Cuadro 2.6). En el Brasil, en una encuesta realizada a nivel nacional el 57% de las ciudades tienen basureros a cielo abierto, el 14% tenían relleno controlado y el 29% tienen relleno sanitario u otro método adecuado de disposición final. En Chile se informa haber alcanzado una cobertura de 78% a nivel nacional y México el 30%. En otros países como Bolivia, Ecuador, Perú y la mayor parte de los países de Centroamérica, fuera de las ciudades capitales, ninguna otra cuenta con un relleno sanitario, aunque en el primero es decir, Bolivia, se tiene un interesante programa para ciudades medias.

 

Las características de la basura, como la humedad y su composición, hacen que su comportamiento en los rellenos sanitarios de la Región, tenga diferencias con lo descrito en la literatura técnica de países desarrollados. La densidad de la basura compactada en mayor y esto hace que los períodos de diseño o vida útil de los rellenos sean mayores que lo esperado inicialmente. La humedad y la compactación permiten que la etapa metanogénica de la descomposición, es decir la, producción de biogás, se inicie antes. El biogás se usa en las redes de distribución de gas natural en Chile y como combustible en los camiones recolectores de basura en Brasil. Cabe aclarar que ninguno de esos países es exportador neto de petróleo.

Como ya se dijo, si las 275,000 ton diarias de basura urbana que se producen en la Región se llevaran a rellenos sanitarios se requerirían 330,000 m3 por día de espacio para depositarlas. Esto da una idea de las necesidades de terreno y de la necesidad de diseñar estrategias para que los organismos operadores tengan prioridad en la competencia para obtener terrenos urbanos o suburbanos.

 

En la Región los costos de la operación de relleno sanitario varían de 3.00 a 10.00 por tonelada, según el tamaño y calidad de la operación, la topografía y las condiciones hidrológicas e hidrogeológicas de¡ sitio seleccionado.

 

Debe aclararse también que, en ningún país se tratan los lixiviados y que estos son infiltrados al subsuelo vertidos en corrientes superficiales. La ciudad de Santiago hace una recirculación de estos líquidos en sus rellenos porque la precipitación pluvial es escasa. Los nuevos diseños en varias ciudades ya está previendo el tratamiento. Otro aspecto que también se empieza a prever es la inclusión en los precios o “tipping fee” de un fondo para el cuidado ambiental del relleno después de su clausura (B. Aires y Santiago).

 

En los Estados Unidos donde la reglamentación se hace cada vez más estricta, se tienen costos de $20 a $60 por tonelada. En el Cuadro 2.8 se presentan datos sobre los rellenos sanitarios de algunas ciudades de la Región.

 

El problema de los segregadores sigue vigente en casi todas las ciudades impidiendo en la mayoría de los casos, una operación segura y sanitaria del relleno sanitario.

 

Uno de los problemas mayores es operar rellenos sanitarios en ciudades pequeñas de menos de 50,000 habitantes, porque los costos de capital y operación de un tractor para tan poca basura hacen que la economía de escala actúe desfavorablemente. Aquí cabe mencionar el programa de rellenos sanitarios manuales que se tiene en Colombia y que puede ser una solución a ese tipo de problemas. En Chile también se han logrado avances sustanciales en pequeñas comunidades.

 


CUADRO 2.8

 

Datos sobre Rellenos Sanitarios en algunas Ciudades

CIUDAD

CALIDAD DEL RELLENO (MÉTODO)

PROPORCIÓN RELLENADA LO RECOLECTADO

TON/DÍA

RELLENO

NÚMERO RELLENO

VENTILAN

BIOGAS

APROVECHAN

BIOGAS

$/TON

México, D.F.

Bueno

(Area)

50%

5000

1

Si

No

4.00 (op.)

Lima, Perú

Regular

(Area)

30%

1500

1

Si

No

4.00 (op.)

Río de Janeiro, Brasil

Regular

(Area)

60%

3000

1

Si

Si

-

Sao Paulo, Brasil

Muy Bueno

(Area)

70%

6000

2

Si

No

9.00

Santiago,

Chile

Muy Bueno

(Area)

100%

4000

2

Si

Si

6.00

La Habana, Cuba

Regular

(Area)

80%

1500

2

No

No

-

Caracas, Venezuela

Regular

(Area)

100%

3400

2

Si

No

-

San José,

Costa Rica

Regular

(Area)

100%

500

1

-

No

2.90

Bogotá, Colombia

Muy Bueno

(Area)

100%

4200

1

Si

No

2.70

Buenos Aires, Argentina

Bueno

100%

3600

5

Si

No

10.00 (total)

San Juan, Puerto Rico

Bueno

100%

1000

1

Si

No

10.00 (total)


2.1.9    Tratamiento, aprovechamiento y reciclaje

 

En los países desarrollados las formas más comunes de aprovechamiento de la basura o de sus propiedades, son el relleno sanitario con aprovechamiento de biogás, la incineración con aprovechamiento de energía, la biotransformación en cómpost y la producción de combustible auxiliar o RDF (refuse derived fuel). Casi todos estos procesos van precedidos de una selección de materiales reciclabas, que puede ser mediante separación previa en el lugar donde se generan las basuras o en la misma planta donde se lleva a cabo el proceso principal. En los países desarrollados los costos crecientes de los rellenos sanitarios, hacen que los procesos de incineración y compostaje sean competitivos aún cuando utilicen una tecnología avanzada. En los países en desarrollo existen diferencias entre los costos de tratamientos sofisticados y los rellenos sanitarios de hasta 20 veces. Por esa razón en la Región la incineración ha ido desapareciendo hasta quedar circunscrita a pequeños incineradores para residuos especiales, principalmente en hospitales y en la industria con la excepción de la ciudad de Sao Paulo cuyo Municipio principal quedó encerrado por otros municipios del área metropolitana y está recurriendo a un tratamiento combinado de cómpost- incineración. En Río de Janeiro y México han ocurrido procesos similares y están instalando plantas de cómpost y de reciclaje. la producción de cómpost mediante procesos simplificados como son el apicado, los biodigestores rotatorios y últimamente la lombricultura, se han ido abandonando también por sus costos y porque sus promotores hicieron creer a las autoridades municipales que obtendrán utilidades cuando se ha comprobado que el uso de alternativas ecológicamente más aceptables tiene un costo asociado. Se estima que en los últimos 20 años se han comprado en la Región no menos de 30 plantas de cómpost de las cuales se conoce de algunos casos que ni siquiera se llegaron a instalar quedando la maquinaria abandonada, y que cuando menos otras 15 han cerrado a los pocos años por la negativa de las municipalidades para seguirlas subvencionando. En el Cuadro 2.9 se muestran algunos datos sobre las tendencias del tratamiento y la disposición final en el mundo.

 

CUADRO 2.9

 

Tendencias Mundiales del Tratamiento y la Disposición Final

TRATAMIENTO O DISPOSICIÓN FINAL (90)

País o Región

Relleno Sanitario

(o basurero)

Combustión

Compost

Estados Unidos

80

19

<1

Japón

30

70

2

Alemania

70

30

3

Francia

55

40

9

Suiza

20

80

-

Suecia

40

55

5

España

80

15

5

América Latina

98

<1

<1

 

 

 

De las plantas de cómpost de América Latina se dispone de poca información detallada, pero se tiene conocimiento de lo siguiente:

 

Acapulco, México                  Se compró una planta y nunca se instaló quedando la maquinaria abandonada.

 

Guadalajara, México              160 t/turno funcionó 15 años (cerrada).

 

Monterrey, México                 160 t/turno funcionó 15 años (cerrada).

 

Oaxaca, México                     80 t/turno. No se sabe si continúa funcionando.

 

San Salvador, El Salvador     Cerrada desde hace más de 20 años.

 

Venezuela                               Se adquirió una planta y nunca funcionó.

 

Quito, Ecuador                       Planta piloto de 5 t/turno con biodigestor rotatorio. No se sabe si continúa funcionando.

 

Cuenca, Ecuador                    Planta piloto con biodigestor rotatorio. No se sabe si continúa funcionando.

 

Guayaquil, Ecuador                Se compró una planta y nunca se instaló produciendo una crisis política.

 

Brasilia, Brasil                       Se instaló una planta que tuvo muchas dificultades en el inicio de su operación. No se sabe si continúa funcionando.

 

Brasil                                     Se han instalado un cierto número de plantas pequeñas cuyo funcionamiento no ha sido evaluado a mediano plazo. En Sao Paulo y Río de Janeiro funcionan plantas grandes. Sao Paulo compró recientemente dos incineradores que están en proceso de instalación. En Río de Janeiro iniciaron funcionamiento dos plantas con capacidad conjunta de 1800 t/d y un costo total de $40 millones.

 

En el Cuadro 2.9 se muestran con mayor detalle los datos de otras plantas en funcionamiento. Todas son de cómpost y la excepción es la red de plantas de alimentos para cerdos que existe en todas las Provincias de Cuba y sobre las cuales no se tiene mayores detalles.

 

2.1.10  Reciclaje

 

El reciclaje es ampliamente practicado en LAC. Dados los bajos contenidos de los materiales reciclables que producen los hogares de la Región cuando se les compara con los de países desarrollados (un habitante estadounidense produce de 20 a 30 veces más papel que un peruano), los métodos de reciclaje aplicables también son diferentes. El factor mas importante es el mercado de los materiales recuperados ya que si en las cercanías no hay fábricas que los reprocesen el reciclaje quedará limitado al reuso.

 

No se conoce el grado de reciclaje que existe en los países pero se cree que es alto. Se logra de dos maneras, la primera es mediante la separación y acopio en industrias, comercios y grandes generadores y productores de los materiales reciclabas (papel y cartón, botellas, plásticos y materiales ferrosos) para venderlos posteriormente a recolectores privados especializados. Generalmente, este tipo de reciclaje es sustancial, lucrativo y ecológicamente atractivo. Este tipo de reciclaje es altamente recomendable porque puede realizarse bajo condiciones de protección a la salud del trabajador. Hay programas de reciclaje de este tipo en Colombia, México y Venezuela, sobre todo de vidrio, que han alcanzado grandes éxitos.

 

El segundo tipo de reciclaje es el practicado en la basura y generalmente consta de 3 intervenciones, la primera por los segregadores callejeros en las bolsas o recipientes colocados para su recolección, la segunda se realiza en el camión recolector por los trabajadores del servicio y finalmente, la tercera se lleva a cabo en el relleno por los segregadores informales. Esta forma de reciclaje no es recomendable porque generalmente se hace bajo condiciones de riesgo a la salud de los segregadores y porque causa problemas para la estética de la ciudad e ineficiencias en los servicios municipales. En general los únicos beneficiarios son los intermediarios y los líderes venales de los segregadores y sindicatos. En un estudio reciente en 7 ciudades de México, se comprobó que las cantidades recicladas conjuntamente por estos tres tipos de intervención era menor que el 2% de toda la basura.

 

Finalmente, el método de reciclaje más en boga es el de recolección separada en la fuente domiciliaria. Desafortunadamente la grandes esperanzas económicas que se tenían en este sistema se han desvanecido, al reportarse costos reales de $200 o más por tonelada recolectada de reciclables sucios (hasta 30% de impureza). Los precios de venta de la tonelada ya limpia fluctúan en LAC de $50 a $90. En Canadá se informa que algunas ciudades que han aplicado este sistema a toda la población han duplicado y hasta triplicado, los costas que tenían antes. Sin embargo, queda como una enorme ventaja la educación y la participación de la comunidad.

 

2.1.11  Residuos Peligrosos

 

Hasta hace 10 años este problema había recibido poca atención en la Región. Desde entonces se han venido sucediendo episodios como el de “El Chocolatazo” en México donde 20 niños y un adulto resultaron con lesiones que los dejaron marcados para toda la vida. Casos similares se han dado en Brasil y Perú y otros países. El problema se torna más grave porque además de los residuos generados en los países en desarrollo por la industria y los servicios nacionales los países desarrollados intentan introducir residuos adicionales, los territorios de aquellos donde la reglamentación que los controla no existe o es menos estricta.

 

Aunque la responsabilidad del manejo de estos residuos no es responsabilidad de los organismos operadores municipales, es importante poder controlar su destino, ya que actualmente son depositados en los patios de las fábricas, en lotes baldíos o son llevados a los basureros a cielo abierto o rellenos controlados, ignorándose los daños que estén causando al ambiente y a la salud. Algunos países como Argentina, Brasil Colombia, México y Venezuela tienen el marco legal para el control, pero casi siempre carecen de la infraestructura física y los recursos humanos necesarios para aplicarlo. En el resto de la Región recién se están implementando reglamentos y en algunas solo hay un decreto prohibiendo su importación. Para los organismos operadores municipales es importante contar con mecanismos que eviten que estos residuos lleguen a sus instalaciones.

 

2.2       Aspectos Institucionales Condicionantes

 

2.2.1    A nivel de los Organismos Operadores

 

a)     Organización

 

Hasta hace unos 15 años, los organismos operadores de los servicios de aseo eran manejados directamente por las municipalidades dentro de esquemas de administración centralizada de todas las obras y servicios municipales como alumbrado, pavimentación, parques y jardines, mercados, etc. Los ingresos se cobraban con los impuestos prediales y no se aplicaba ningún concepto de eficiencia financiera u operativo. Los servicios en los años 50 estaban dirigidos por personas que habían surgido de las bases y habían ascendido de operarios a jefes del servicio o por administradores improvisados con “don de mando” que era la característica más buscada para un servicio caracterizado por el uso extensivo de mano de obra. Este panorama empieza a cambiar dado el carácter complicado de la logística de los servicios y a la decisión de muchos de los gobiernos municipales y de los organismos financieros de terminar con las subvenciones.

 

La CELURB, creada en 1973 en Río de Janeiro, es de las primeras empresas municipales que surgen con un sistema administrativo ya independiente de la burocracia municipal. Actualmente, como se observa en el Cuadro 2. 1, más de un 40% de las ciudades estudiadas han formado empresas municipales de aseo (EMA), con la intención de darles mayor agilidad y autonomía operativo y administrativa.   En la Región la tendencia hacia la formación de empresas autónomas es claramente ascendente. Por otra parte, aunque las actividades administrativas, de formulación de políticas y de planeación siguen siendo responsabilidad del municipio o de su empresa, en lo operativo se observa una acelerada tendencia a otorgar concesiones a empresas privadas para la prestación del servicio. Esta característica se observa en un 50% de las ciudades estudiadas y su propensión es también al crecimiento. Según informes sobre Sao Paulo, Bogotá, Caracas, Chile y Buenos Aires, los rendimientos del personal se incrementan notablemente cuando se privatizan los servicios, sin embargo se requieren mayores estudios al respecto pues como aclaran algunos especialistas, las zonas que siguen atendiendo el servicio municipal son aquellas donde existen las mayores restricciones.


CUADRO 2.10

 

Datos sobre Tratamiento en algunas Ciudades

CIUDAD

TIPO DE TRATAMIENTO

TRATAMIENTO TON/DIA

CAPACIDAD INSTALADA Y EFICIENCIA

CALIDAD COMPOST PREC/TON

% RECICLADO (PESO)

FINANZAS

Máxico

Transfer.

200

500

Muy mala

7%

Subvencionada

 

Reciclaje

 

40%

(No se vende)

 

 

 

Compost

 

 

 

 

 

 

(Pilas)

 

 

 

 

 

Río

Transfer.

250

---

Buena

4 a 6%

Subvencionada

 

Reciclaje

 

 

6.55$/Ton

 

 

 

Compost

 

 

 

 

 

 

(Pilas)

 

 

 

 

 

Sao Paulo

Reciclaje

200-300

400

Buena

3 a 6%

Subvencionada

 

Compost

 

(50 a 75%)

1.70%/Ton

 

 

 

(Biodig)

 

 

 

 

 

La Habana

Planta

Rest. y

?

?

?

?

 

Alimento

Cafeterías,

 

 

 

 

 

Cerdos

etc.

 

 

 

 

Sao Paulo

Incineración

2400

-

Venta

-

Subvencionada

 

(en instalación)

 

 

energía

 

 

Río de Janeiro

Reciclaje

1120 y 660

-

?

?

Subvencionada

 

Compost

 

 

 

 

 


Otra tendencia observada es hacia la formación de empresas metropolitanas en las grandes ciudades donde hay varios municipios o entidades político- administrativas geográficamente conurbadas. En general, la empresa que se forma atiende los aspectos de disposición final y transferencia, dejando la recolección en manos de los municipios. la administración de la empresa recae en un Directorio formado por los Alcaldes o sus representantes, quienes designan una persona para gerenciarla. En el Cuadro 2.10 se presentan algunas organizaciones típicas en la Región.

 

Las tendencias orgánicas anteriores son características de las grandes ciudades. En las ciudades medianas y pequeñas prevalece la administración municipal directa de los servicios.

 

b)     Administración

 

Solo recientemente comienza a haber una valorización de la labor que realizan los trabajadores de aseo urbano. Generalmente, el personal del servicio pertenece a la Municipalidad y forma parte de ese sindicato dominándolo numéricamente. Cuando se crea una empresa autónoma no siempre se deja claro qué derechos y obligaciones está adquiriendo la nueva entidad en cuanto a pensiones, antigüedad, etc. En ocasiones los procesos de privatización causan traumas peores.

 

La administración de los recursos materiales, muebles e inmuebles y de las adquisiciones, almacenamiento y distribución, casi siempre está en manos de la administración general del Municipio y sólo se permite al servicio tener una caja chica que casi nunca funciona adecuadamente. La compra de repuestos para el equipo se convierte casi siempre en uno de los principales problemas para la operación del servicio. Los responsables del aseo tampoco tienen control de la administración del patrimonio, servicios jurídicos y archivo central que casi siempre los realiza el Municipio y sólo parcialmente el organismos operador.

 

c)    Planeación

 

Esta área que comprende generalmente los aspectos de planeación física o plan maestro, planeación financiera, programación, control y evaluación, y presupuestación por programas, es desarrollado por el organismo operador muy limitadamente. Generalmente, esta actividad se circunscribe a presentar el Programa- Presupuesto anual, documento que le será más como un elemento de justificación para la asignación competitiva del presupuesto municipal, que como un verdadero instrumento directriz que interpretando las políticas, establezca las actividades programáticas y presupuestases para alcanzar objetivos y metas concretas.

 


CUADRO 2.11

 

Esquemas Organizacionales Típicos en la Región

ORGANIZACIÓN

DIRECTIVO

CUERPO DIRECTIVO

EJECUTIVO

AREA DE RESPONSABILIDAD

EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN

EJEMPLOS

Municipal

(un solo Municipio)

Alcalde

Jefe Aseo

Servicio Total

Directo, Contratado o Mixto

Algunas ciudades. La mayoría de ciudades pequeñas

Intermunicipal

Metropolitano

Junta de Alcaldes o

sus representantes

Jefe Aseo

Distrito Central

1)     Serv. Total

2)     Solo Transf. y

disp. final

Idem

San José

México, D.F.

Empresa Municipal

Alcalde y Cabildo

Gerente

nombrado

Servicio Total

Idem

Río de Janeiro, Buenos Aires, Santa Cruz, La Paz, Quito, etc.

Parte Empresas

Varias Munic.

-

Gerente

Servicio Total

Idem

Varias ciudades de Colombia

Empresa

Intermunicipal

Junta de Alcaldes o

de algunos de ellos

Gerente

1)     Serv. Total

2)     Solo Transf. y

disp. final

Idem

Monterrey, Lima, Santiago

Instituto o Similar

Ministro

Director

1)     Serv. Total

2)     Solo Transf. y

disp. final

Idem

Panamá (antes Caracas)

Municipal

Metropolitano

Independiente cada

munic. o

coordinado por

Comité Institucional

Jefes de Aseo

Total, c/u su

Jurisd. o

se coordina, Transf.

y Disp. Final

Idem

San Salvador, Sao Paulo


En las administraciones de Empresas de Aseo se hace planeación, sin embargo, existen las condicionantes entre las que se pueden mencionar:

 

Ñ        Falta de claridad

Ñ        Personal no calificado

Ñ        Falta de datos, costos y otros indicadores para tomar decisiones

Ñ        Influencia política exagerada en la administración

Ñ        Recursos financieros inferiores a los necesarios

 

d)     Aspectos Financieros

 

En el Cuadro 2.1 se muestra una columna que refleja la relación de ingresos a egresos de los servicios de aseo estudiados, y se observa que sólo un 40% de las ciudades tiene ingresos satisfactorios por el cobro del servicio, un 20% los tiene regulares y un 40% tiene un servicio casi totalmente subvencionado. Es conveniente notar que el saneamiento financiero no guarda necesariamente una correlación con el tipo de institución, ni de si el servicio es privado o municipal (en el Cuadro 2.1 se califica como “bueno” a las relaciones ingreso/costo mayores de 67% y “malo” a las de 33% o menos).

 

Por otra parte, las crisis económicas en los países han producido una escasez de recursos financieros que ha obligado a los servicios a tomar algunas de las siguientes medidas:

 

Ñ      Prolongar la vida útil de los vehículos a costa de un mayor mantenimiento.

Ñ      Usar los vehículos durante dos turnos aún a costa de disminuir su vida útil.

Ñ      Buscar métodos no convencionales de recolección que requieran menos

Ñ      capital inicial.

 

El control presupuestal de los servicios municipales centralizados está en la contabilidad general del Municipio y los responsables del aseo urbano no tienen fácil acceso a él, ni tampoco tienen claro el concepto de control de la eficiencia a través de los costos. En las empresas municipales se lleva una contabilidad exclusiva para los servicios de aseo pero muchas veces se hace esta tarea como un requisito contable sin ver su uso potencial para el control de los indicadores de eficiencia. Otro de los problemas más comunes es que la contabilidad municipal sólo tiene en cuenta el gasto corriente y el servicio de aseo no tiene acceso a sus costos de inversión y amortización.

 

Finalmente, la cobranza tiene variantes en la Región. En la mayoría de los casos son trazas que se adicionan al impuesto predial. En otra ciudades ni siquiera existe un cobro específico y se supone incluido en los impuestos prediales generales. Cuando la cobranza se hace en la boleta predial, la morosidad y la subvaluación de los predios son los principales problemas. Otro modo común de cobrar es con la boleta de algún otro servicio como el agua o la electricidad fijando el monto como un porcentaje de¡ servicio primario lo que ya supone una diferenciación social de la tarifa (se supone que el agua o la electricidad ya lo han tomado en cuenta). Este cobro con la tarifa eléctrica se aplica en Lima y otras ciudades del Perú, y en Quito. Se está proponiendo en varias ciudades de Bolivia. En Panamá el cobro se hace con la tarifa del agua. El cobro directo al usuario casi no se acostumbra en la Región con la excepción de algunas ciudades de Guatemala. En los países desarrollados sí es una práctica usual.

 

Los costos de los servicios en la Región varían 7 a 15 dls/cap/año, según la calidad del servicio y la eficiencia de la operación, con un promedio de unos 8 dls.   Esto significa que las tarifas promedio deberían ascender a unas 3.5 $/f am/mes. Estos costos en los Estados Unidos varían de 15 a 25 $/fam/mes.

 

Finalmente, parece ser que en muchos países, Brasil, Colombia, Chile y México, entre otros, existen carteras de crédito para proyectos de aseo urbano, aunque se reconoce que en otros países el subsector tienen un desarrollo menor.

 

e)     Recursos humanos y relaciones con la comunidad

 

En el Cuadro 2.1 se observa que en promedio se tiene un empleado por cada 1000   habitantes en las grandes ciudades. Admitiendo que en las ciudades pequeñas el factor sea menor y que la cobertura no es completa, se estima que hay 275,000 trabajadores formales en los servicios de la Región. A esto habría que agregar una cantidad de segregadores y personas relacionadas con el reciclaje. Con algunas excepciones en las grandes ciudades, el personal ha recibido poca capacitación sobre todo en los niveles medios y de base. A nivel superior ha habido algunas acciones regionales que han preparado principalmente ingenieros en los aspectos técnicos. Desde hace 20 años con el apoyo de la OPS, las Universidades de West Virginia, primero, y de Buenos Aires y Río de Janeiro después, ofrecieron cursos intensivos de 5 semanas de duración. Estos cursos enfocan principalmente los aspectos de estudios, proyectos y operación, es decir, la parte operacional del servicio, tocando superficialmente los aspectos administrativos, financieros, de recursos humanos y planeación. Los cursos en su versión actual tienen 3 módulos, uno técnico, uno gerencial y uno de residuos peligrosos.

 

Tomando en cuenta que entre un 20 y un 25% de los habitantes urbanos viven en zonas marginadas donde la infraestructura vial es deficiente y la capacidad de pago es baja, es necesario logra la participación comunitaria en la planeación, operación y muchas veces, la supervisión de los servicios. En esta actividad cumplen un papel importante los Organismos no Gubernamentales (ONGS) y sobre todo las propias organizaciones de base de la comunidad.

 

La educación sanitaria sobre el comportamiento de la comunidad en ambientes públicos y en la vivienda y su entorno no siempre han sido bien enfocados. Muchas veces se hacen campañas en que se pide a la población un comportamiento que requiere de una respuesta del servicio para la cual no hay recursos. Un ejemplo común de esto es pedir a los peatones que no arrojen basura en la calle sin proporcionarles papeleras. Otro es la colocación de papeleras indiscriminadamente sin prever los medios para su recolección y cuidado.

 

Finalmente, por el crecimiento de la mancha urbana y por la creciente concientización ambiental de la sociedad civil, es cada vez más difícil ubicar sitios para construir estaciones de transferencia y rellenos sanitarios. Ha contribuido a esta oposición llamar rellenos sanitarios a operaciones que no cumplen los mínimos requisitos técnicos. Este problema ha alcanzado niveles muy difíciles en México, D.F., Río de Janeiro, Sao Paulo, Santiago, Quito y San José.

 

2.2.2    A nivel Central o Nacional

 

a)     ¿Coordinación Intersectorial

 

El manejo de los residuos sólidos municipales plantea una serie de problemas de organización y gerenciamiento a nivel local. Sin embargo, hay asuntos como son planificación, financiamiento, legislación, políticas, ordenamiento urbano, desarrollo institucional, capacitación de los recursos humanos, uso de nuevas tecnologías y otros, que van más allá del ambiente local y debieran manejarse en los niveles estatales o nacionales a fin de facilitar y agilizar el atendimiento de este problema. Mientras que históricamente en otros campos de la ingeniería ambiental ha habido una centralización en la toma de decisiones y en el establecimiento de políticas que permitieron avances en los aspectos técnicos, administrativos, gerenciales y financieros de los servicios, el aseo urbano nunca pasó de ser una actividad municipal de segundo orden. Hubo varios intentos de establecer un organismo central fuerte, generalmente en los Ministerios de Salud, que cumpliera las funciones de establecer normas, políticas y planes nacionales de asistencia técnica y de formación de recursos humanos. Por lo general, la debilidad de las unidades responsables y la escasas prioridad asignada a los programas de aseo urbano dieron como- resultado un atraso de subsector con respecto a otros servicios públicos como los de agua, alcantarillado y aún el mismo control de la contaminación.

 

En particular, en la Región se reconoce como esencial para el desarrollo del sector de aseo urbano, una estrecha colaboración entre los Ministerios de Salud, del Ambiente o Urbanismo, del Interior, de Planificación, de Educación y la Banca especializada en el financiamiento de obras y servicios. La carencia de un mecanismo que integre acciones ha provocado una debilidad que hace que el subsector de aseo urbano está reconocido de manera muy vaga, o no lo esté del todo, en los Planes Nacionales de Desarrollo de los Gobiernos.

 

En casi la totalidad de los países de América Latina y el Caribe funciona informalmente un “Sistema Nacional de Aseo Urbano”, que trata de coordinar estas acciones no operativas, relacionadas al manejo de los residuos sólidos municipales.

 

Se define al Sistema Nacional de Aseo Urbano como el conjunto de instituciones y mecanismos normativos, operativos, financieros y de planificación de que se vale el país para evaluar permanentemente la situación del subsector de aseo urbano, caracterizar las necesidades de este servicio, trazar políticas y formular y ejecutar, en forma coordinada e integrada, planes y programas que lleven a la atención de estas necesidades.

 

En la Región estos sistemas, informales por el momento, agrupan a organismos públicos fundamentalmente, y están encabezados por los Ministerios de Salud, de Desarrollo Urbano o por los Ministerios de Ambiente, constatándose que está creciendo la participación de las entidades del sector privado y de las organizaciones de la comunidad. Su funcionamiento ha redundado en el avance del Subsector de Aseo Urbano a nivel regional, durante el presente decenio, a pesar de la crisis socio- económica que aflige a la Región.

 

En el Brasil por ejemplo a través de una iniciativa de la Secretaría Especial del Medio Ambiente, SEMA, y del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (CNDU), se creó un mecanismo de acción que fijó unas directrices nacionales y un programa de acción. A nivel consultivo se contaba con el apoyo de una amplia gama de entidades técnicas, profesionales y financieras. A nivel de ejecución se contó con el apoyo de la Asociación Brasileira de Ingeniería Sanitaria y Ambiental (ABES). Por diversas razones esta instancia no ha logrado funcionar adecuadamente.

 

En Chile se tiene un sistema informal de coordinación en el que participan los Ministerios de Salud, el Consejo Nacional del Medio Ambiente y otros organismos, mecanismo que se reproduce en los niveles locales. Los resultados alcanzados en cuanto a cobertura y nivel de los servicios han sido extraordinarios.

 

En México se ha mejorado algo la cobertura de los servicios de disposición final a través de un Plan Nacional de la SEDESOL o se dan los primeros pasos para la conformación de una sistema donde participe la Banca. Un crédito del Banco Mundial de 50 millones de dólares también ha colaborado en el fortalecimiento del sector.

 

En Perú y Colombia, también funcionan instancias de este tipo y sólo se requiere de un mayor apoyo político para hacerlas más efectivas.

 

Para contar un “Sistema Nacional de Aseo Urbano” que sea efectivo, es necesario analizar el desarrollo de algunos elementos como los descritos en los puntos siguientes.

 

b)     Aspectos legales

 

Aunque en la Región existe una gran disparidad sobre la reglamentación se reconoce que aunque se requieren cambios, la existente en los países es suficiente para tomar algunas acciones. Se reconocen deficiencias con relación a las responsabilidades de las autoridades estatales o provinciales en la planeación y vigilancia de los servicios, y en los reglamentos relativos a residuos especiales como los de hospitales y los peligrosos. Se carece en otros países de normas que complementen los reglamentos, pero en general se admite que la legislación existente permite el desarrollo de un “Sistema Nacional de Aseo Urbano”:

 

c)     Planificación Nacional

 

A efecto de tener un Plan Nacional de Aseo Urbano, se hace necesario un diagnóstico de la situación. Casi todos los país han realizado diagnósticos, y un documento para un plan nacional, pero en muy pocos países se ha desarrollado cabalmente ese plan, principalmente por falta de coordinación intersectorial, de financiamiento y de apoyo político.

 

d)     Financiamiento

 

En algunos países los Bancos de Obras y Servicios han abierto ventanillas de crédito para aseo urbano,  pero es necesario difundir esto entre los municipios y orientarles en la forma de  tener acceso a los créditos. Esta es una labor del “Sistema Nacional de Aseo Urbano”. Por otra parte, muchas veces se han elaborado planes nacionales que no han encontrado financiamiento, es decir, que hay dinero para obras pero no para asistencia técnica, desarrollo de recursos humanos y otros.

 

Es importante  anotar también que las tarifas no se aumentan al ritmo de la inflación a veces por negligencia de los responsables del servicio y en otras por el costo político que esto podría traer para las autoridades en turno.

 

e)     Recursos Humanos y Participación Comunitaria

 

A nivel técnico muchos países cuentan ya con un grupo de personas capacitadas que puede servir como núcleo para programas mas ambiciosos. Sin embargo, a nivel administrativo e institucional se hace evidente la carencia de cuadros de nivel alto y medio. Se nota también una deficiencia en la preparación de los cuadros de nivel medio y operativo como supervisores, inspectores y operarios. La debilidad de los servicios municipales sobre todo en las ciudades de pequeño y mediano porte, hace difícil que tengan programas de capacitación pues no existen mecanismos que permitan la cooperación horizontal de entidades más desarrolladas ya sean nacionales o de otros países. Lo mismo puede decirse de áreas como las de uso de tecnologías adecuadas y de participación comunitaria.

 

 

 

Trabajo presentado al II Simposio Interamericano de Residuos Sólidos

XXIV Congreso de AIDIS

Buenos Aires, Argentina

Noviembre 1994