MODELOS DE PRIVATIZACIÓN DEL MANEJO DE

RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS EN AMÉRICA LATINA

Noviembre de 1997

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Autor: Ing. Luiz Edmundo Costa Leite

Edición y coordinación: Ing. Alvaro Cantanhede, CEPIS

Ing. Francisco Zepeda, HEP/HES

 

 

PRESENTACIÓN

 

 

La División de Salud y Ambiente de la Organización Panamericana de la Salud tiene el agrado de presentar este documento que analiza los procesos de privatización en el sector de residuos sólidos municipales en América Latina y el Caribe. Estos procesos no son aislados, sino una consecuencia de la globalización de la economía y de los modelos neoliberales de desarrollo que la mayoría de países de la Región está adoptando. Con esta publicación la OPS busca, además de la documentación de casos, proporcionar orientación a las municipalidades que desean privatizar sus servicios e iniciar un proceso de evaluación para observar si este proceso está cerrando o ampliando la brecha de inequidad existente en la prestación de servicios a las comunidades más pobres de las ciudades. Agradecemos al autor su continuo apoyo a la Organización en sus esfuerzos por fortalecer la capacidad de sus países miembros en el área de los residuos sólidos municipales.

 

Ing. Horst Otterstetter

Director de la División de Salud y Ambiente

 

 

CONTENIDO

Página

I. PREFACIO ...................................................................................................................... 1

II. ANTECEDENTES .............................................................................................................. 2

III. MODELOS EXISTENTES ............................................................................................... 3

3.1 Manejo municipal directo ............................................................................................. 4

3.2 Autoridad autónoma ..................................................................................................... 5

3.3 Contratación de la operación por la municipalidad ...................................................... 6

3.4 Concesión al sector privado ......................................................................................... 7

3.5 Concesión a organizaciones comunales (OC u ONG) ................................................. 7

3.6 Proveedores privados, formales e informales (mercado libre) .................................... 10

3.7 Modelos combinados ................................................................................................... 11

IV. EJEMPLOS DE AMÉRICA LATINA ............................................................................14

    1. Administración municipal directa ............................................................................... 14
    2. Autoridad municipal de residuos sólidos ..................................................................... 14

      4.3 Operación contratada por la municipalidad ................................................................. 16

      4.4 Concesión privada ........................................................................................................ 21

      4.5 Operación comunal ....................................................................................................... 22

      4.6 Proveedores privados independientes (mercado libre) ................................................. 23

      4.7 Sistema combinado ........................................................................................................ 23

      V. RAZONES PARA EL CRECIENTE PROCESO Y TENDENCIA DE

      "PRIVATIZACIÓN" ........................................................................................................25

      VI. CONCLUSIONES .............................................................................................................27

      BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................................29

       

      I. PREFACIO

      En los últimos 20 años, la manera de prestar servicios de aseo y manejo de residuos sólidos urbanos ha experimentado grandes cambios en las ciudades latinoamericanas. Como en otras regiones del mundo, se ha reducido la función operativo y gerencial del gobierno y se ha incrementado la participación de los empresarios privados y grupos comunales en la prestación de servicios, es decir, en la recolección, barrido de calles, tratamiento y disposición de basura.

      Tradicionalmente, el manejo de residuos estuvo a cargo de los gobiernos municipales, pero hoy existe una variedad de modelos institucionales que incluyen también a los proveedores de servicios no gubernamentales, ya sean grandes, medianos o pequeños contratistas privados (generalmente empresas de ingeniería o transporte), microempresas, cooperativas u ONG.

      Actualmente, la mayoría de los países en desarrollo tiende hacia la participación cada vez más activa del sector privado. En los Estados Unidos, por ejemplo, más de 10.000 empresas intervienen en la recolección, transporte, tratamiento y disposición de residuos sólidos, y las pequeñas empresas y algunas grandes son responsables de casi 80% de los servicios urbanos domésticos, comerciales e industriales.

      En la ciudad de México; Colón y Ciudad de Panamá en Panamá; Asunción en Paraguay; Quito en Ecuador; Medellín en Colombia; y muchas otras, en general de pequeño y mediano porte, el gobierno aún está a cargo de los servicios, pero en la mayoría de las grandes ciudades de América Latina, como Buenos Aires y Córdoba en Argentina; Santiago en Chile; São Paulo, Curitiba, Porto Alegre y Belo Horizonte en Brasil; Caracas en Venezuela; Bogotá, Cartagena y Barranquilla en Colombia; Guayaquil en Ecuador; Santo Domingo en República Dominicana; Montevideo en Uruguay; Monterrey en México y en muchas otras, el sector privado ha asumido en su totalidad la implementación de sistemas de manejo de residuos sólidos urbanos.

      En otras ciudades como Río de Janciro, Manaus, Recife, y Niterói en Brasil; y Lima en el Perú, los contratistas privados están participando más en la provisión de servicios y la tendencia es aumentar esa participación en un futuro próximo. Este proceso se ha llamado "privatización", ya que el sector privado tiene una mayor participación en las operaciones rutinarias del manejo de residuos sólidos.

      Además de este tipo de participación no gubernamental, se debe señalar la existencia de cooperativas y microempresas que brindan servicios en ciudades de Costa Rica, Colombia, Ecuador, Panamá, Perú y Bolivia.

      También debe señalarse que debido a su imagen tradicional de "bien público" frente a la comunidad, reforzada por sus vínculos con la salud pública, la responsabilidad en el manejo de residuos sólidos continuará siendo de competencia pública.

      Sin embargo, hoy en día existe una amplia variedad de modelos de participación del sector privado. Estas posibilidades difieren en los servicios prestados, en las características del proveedor privado y en el tipo de relación con los usuarios. Estos modelos presentan diferentes mecanismos para la recuperación de costos, es decir, para el financiamiento del costo operativo y de inversión, un aspecto clave para que cualquier sistema de manejo de residuos sólidos tenga éxito.

      Este documento presenta el modelo típico de prestación de servicios de manejo de residuos sólidos en América Latina, ilustra algunas situaciones en ciudades clave y trata las ventajas y problemas inherentes a cada modelo. Las diversas modalidades institucionales se examinan desde el punto de vista técnico, social y político, así como las consecuencias del uso de cada sistema en el proceso de planificación. Finalmente, el documento trata de prever el futuro del sector de residuos sólidos bajo estos nuevos paradigmas.

       

      II. ANTECEDENTES

      La prestación de servicios de manejo de residuos sólidos en América Latina, básicamente la recolección, barrido de calles y disposición de residuos, generalmente se considera una responsabilidad municipal, pública o del gobierno.

      ___________________________

      1 Citado por Sandra Cointreau y basado en: Dillinger, W. Urban property taxation in developing countries. Working Paper 1.

      En el pasado, en la mayoría de ciudades latinoamericanas estas actividades estaban a cargo del sector público, generalmente, una unidad o sección del departamento de obras públicas o de salud pública de la administración municipal. En esos casos, el equipo, camiones de recolección y transferencia y maquinaria para el movimiento de tierra, pertenecían a la municipalidad y el personal involucrado era parte de la estructura administrativa de ella.

      Sin embargo, en los últimos 20 años este panorama ha cambiado en América Latina y la manera de brindar servicios de recolección de basura, barrido de calles y en menor grado, la disposición de basura, es ahora muy diferente. Estos cambios y modelos innovadores casi siempre se han presentado sin ninguna política del gobierno, reglamentos ni incentivo financiero.

      A continuación se ofrece una descripción y algunos comentarios sobre estos sistemas que se emplean en América Latina y una visión de los modelos más usados y de las tendencias de la prestación de servicios en el sector.

       

      III. MODELOS EXISTENTES

      Las maneras más usuales de proporcionar servicios de recolección de basura, barrido de calles y disposición de basura pueden clasificarse en seis grupos principales, de acuerdo a una escala descendente de la participación del gobierno:

      3.1 Manejo municipal directo

      ________________________________________________________________________________

      World Bank, Washington DC, 1988.

       

      3.2 Autoridad autónoma

      3.3 Contratación de la operación por la municipalidad

      3.4 Concesión al sector privado

      3.5 Concesión a organizaciones comunales (OC u ONG)

      3.6 Proveedores privados, formales e informales (mercado libre)

      3.7 Modelos combinados.

      La manera en que el proveedor de servicio opera en cada uno de estos grupos no es estándar ni rígida, más bien da lugar a la séptima categoría de modelos combinados/mixtos.

      Algunas veces, en distintas áreas de una misma ciudad se aplican modalidades diferentes. Esto ocurre porque en las grandes ciudades es una práctica común del gobierno mantener parte de la ciudad servida a través de la operación municipal directa como una forma de comparar costos y eficiencias con el proveedor privado y también para mantener a los especialistas en el manejo de residuos sólidos dentro del gobierno, lo cual se logra con esta práctica.

      A continuación se describe brevemente cada uno de estos sistemas así como sus principales variantes.

      3.1 Manejo municipal directo

      La operación municipal directa es la manera más tradicional de brindar servicios de manejo de residuos sólidos en América Latina y el Caribe, así como en la mayoría de ciudades del mundo en desarrollo. En este sistema, la operación está totalmente a cargo del municipio con su propio personal, vehículos y equipo. El organismo empleado por el municipio para prestar servicios puede pertenecer a la estructura administrativa municipal centralizada, en cuyo caso puede estar bajo una secretaría o departamento responsable de las obras públicas, servicios públicos o salud pública.

      De acuerdo al tamaño de la ciudad, los servicios administrativos y de apoyo de la autoridad de manejo de residuos sólidos no estarán dentro del mismo organismo, lo que significa que la administración de personal, el mantenimiento y adquisición de vehículos y equipo, el asesoramiento legal, la comunicación pública y otros apoyos estarán en otras unidades municipales.

      Esta situación es comprensible en el caso de ciudades pequeñas, pero plantea problemas cotidianos ya que generalmente el manejo de residuos sólidos tiene menor prioridad cuando compite por recursos financieros y prioridades políticas con otras instancias municipales. Además, en una gran estructura municipal surgen problemas al manejar la adquisición de herramientas, equipo y vehículos (incluidos repuestos), la administración de personal, especialmente la contratación y despido de personal, y los sueldos que tienen que estar conforme con la estructura municipal sin considerar la idiosincrasia del sector de residuos sólidos. En otras palabras, las reglas y procedimientos del servicio público imponen limitaciones que obstaculizan la eficiencia del manejo de los residuos sólidos dentro de la administración municipal directa.

      Además de los problemas gerenciales, también se sabe que este modelo es particularmente vulnerable a la interferencia política. Por ser un empleador importante de mano de obra no capacitada, existe presión por parte de los políticos vinculados al gobierno para contratar a sus correligionarios. Con frecuencia, los políticos interfieren en el nombramiento de gerentes del organismo de manejo de residuos sólidos, no sólo para complacer al funcionario nombrado sino también para tener un canal directo a fin de proporcionar servicios públicos a su electorado.

      En una estructura municipal es difícil implementar técnicas gerenciales modernas y los problemas aumentan al crecer el sistema. Esta situación negativa motiva que se deje de lado la administración municipal directa para ser reemplazada por otros modelos institucionales, como ha sucedido con los servicios de infraestructura, telecomunicaciones, abastecimiento de agua, alcantarillado y electricidad.

      Asimismo, se debe recordar que en este modelo hay cierta participación del sector privado, por ejemplo, en el alquiler temporal de vehículos, camiones y maquinaria para el movimiento de tierra en la construcción de rellenos sanitarios o estaciones de tratamiento y en la construcción y mantenimiento de edificios usados por la institución de manejo de residuos sólidos tales como oficinas, talleres, etc.

      En este modelo institucional, el financiamiento para el manejo de residuos sólidos proviene directamente del tesoro municipal, a través del presupuesto regular. Por su parte, el municipio cobra a los generadores de basura a través del sistema de impuestos de la administración local que factura a los generadores directamente o a través del impuesto a la propiedad, tarifa de agua o electricidad (véase la parte sobre recuperación de costos).

      3.2 Autoridad autónoma

      En el curso de los años setenta, los gobiernos municipales en las ciudades de rápido crecimiento comenzaron a notar que era cada vez más difícil manejar las grandes estructuras requeridas para prestar servicios eficientes de manejo de residuos sólidos empleando sólo estructuras municipales. Una solución sería contratar algunos de los servicios a empresas privadas y otra, establecer un organismo con autonomía administrativa y sostenibilidad financiera.

      En este último caso, el objetivo era encontrar una manera de pasar por alto los procedimientos y limitaciones del gobierno municipal y mantener los servicios en manos de las autoridades municipales.

      Estos organismos o autoridades se han establecido bajo conceptos diferentes, tales como corporación pública, fundación pública, autoridad paraestatal e incluso, empresa pública, un acuerdo según el cual el organismo se organiza como una empresa privada y las acciones pertenecen al gobierno. En todos los casos, estos acuerdos deben eliminar o al menos reducir la inevitable burocracia inherente a la administración pública directa. En la mayoría de los casos es una empresa municipal pero autónoma de la burocracia.

      La entidad municipal también puede formarse con capital privado, como sucede con las empresas colectivas, pero la mayor parte de capital no siempre está en manos del gobierno municipal. Las ventajas no sólo son que el gobierno retiene una participación importante en la empresa, sino que se mantiene el carácter "gubernamental" de la autoridad y en consecuencia se le otorga impuestos y otros privilegios.

      El grado de libertad y autonomía de estas entidades varía en gran medida, pero siempre cuentan con personal y autonomía financiera y el ingreso generalmente proviene de la facturación directa a los clientes. En este sistema, aunque reducida, persiste la dependencia política con el gobierno municipal porque éste nombra a la junta directiva y otros rangos.

      La aceptación pública de este modelo institucional ha sido favorable, al menos al inicio del proceso, ya que la nueva entidad se forma para mejorar el nivel de prestación de servicios y esto es lo que usualmente ocurre. Finalmente, se debe recalcar que independientemente de toda autonomía e independencia de la autoridad pública, la responsabilidad máxima de la provisión de servicios corresponde al gobierno municipal.

      3.3 Contratación de la operación por la municipalidad

      En la década de los setenta, cuando las deficiencias de los servicios municipales comenzaron a ser evidentes, las autoridades municipales en las diferentes ciudades decidieron buscar alternativas para el sistema tradicional. Una de ellas fue la creación de autoridades municipales independientes y autónomas, mientras la otra fue contratar a empresas privadas para los servicios de recolección total o parcial y de barrido de calles.

      En el segundo caso, los gobiernos municipales contratan a las empresas privadas, generalmente mediante un proceso de licitación como ocurre con las obras públicas, lo que implica que el municipio paga al contratista mensualmente, según la cantidad de basura recogida, medida en peso o volumen o según una cantidad fija definida en el contrato.

      Hoy en día, esta es la alternativa más frecuente al sistema tradicional de operación municipal directa. Los residuos considerados en los servicios de recolección incluyen residuos domésticos, basura industrial y comercial liviana y residuos hospitalarios, y las actividades de barrido de calles podrían incluir limpieza y mantenimiento de jardines. Más recientemente, a medida que el control ambiental gana prestigio, también se están contratando operaciones de tratamiento y disposición, lo que implica la operación de rellenos sanitarios y plantas de compostificación e incineración.

      Este procedimiento ha sido la forma más popular del llamado proceso de "privatización", pero en realidad sólo se está aplicando al sector de manejo de residuos sólidos lo que durante largo tiempo ha sido una práctica común en otros sectores del gobierno tales como construcción de edificios y estructuras públicas, caminos, etc.

      Otro tipo de "empresa" que está prosperando en América Latina, especialmente en las áreas periurbanas o de bajos ingresos de varias ciudades grandes son las microempresas o cooperativas laborales. En los últimos 10 años, el crecimiento en número y tamaño de estas empresas ha sido enorme y en América Latina todavía no se ha hecho un estudio para caracterizar o describir apropiadamente este sector. En el inciso 3.5 se trata más detalladamente este concepto.

      Actualmente, la contratación de empresas está yendo más allá de los servicios operativos y está alcanzando las actividades de monitoreo y control. En las grandes ciudades, donde los contratos para el control y monitoreo son una tarea compleja y extensa, el manejo de los contratistas privados también puede estar a cargo de empresas especializadas de ingeniería. Generalmente, los gobiernos municipales contratan empresas que trabajan bajo control y supervisión municipal y reportan a ellos los datos y desarrollo de la operación.

      Una variante de este modelo es cuando el contratista está a cargo de los bienes públicos. La situación más común es que el contratista privado utilice garages, talleres y vehículos y equipo pertenecientes al gobierno. El valor de estos bienes al estar en manos del contratista privado puede ser pagado al municipio (o al dueño del bien) por el contratista, como un contrato de arrendamiento o puede deducirse del valor que el municipio tiene que pagar al contratista por los servicios prestados a la ciudad.

      Por lo general, los contratos de manejo de residuos sólidos se otorgan mediante un proceso de licitación pública durante un período de 4 a 8 años y los pagos son mensuales según la cantidad de servicio prestado u otros criterios (véase la parte sobre recuperación de costos).

      3.4 Concesión al sector privado

      La provisión de servicios de manejo de residuos sólidos a través de una concesión (o franquicia) es un arreglo institucional ampliamente usado en Estados Unidos y Canadá, pero sólo recientemente se ha comenzado a emplear en algunas ciudades de América Latina.

      Esta forma de prestación de servicios privados se ha usado ampliamente en la Región para otros tipos de servicios de infraestructura pública tales como servicios de luz, teléfono, agua, alcantarillado y transporte público, pero muy poco para el manejo de residuos sólidos.

      El modelo de concesión privada implica que una empresa concesionario se encarga de la recolección de residuos sólidos y otros servicios y cobra directamente a los residentes atendidos y a otros generadores de residuos.

      Generalmente la prestación de servicios de manejo de residuos sólidos está a cargo de una empresa asignada a un área definida y el usuario paga directamente al proveedor de servicios y no a la tesorería municipal, lo cual lo diferencia de los otros tipos de prestación de servicios privados.

      Cuando a una empresa se le asigna un área específica, se establece un monopolio temporal y por ello, el gobierno debe monitorear de cerca las condiciones del servicio y la facturación, ya que la competencia se limita al tiempo que dura el proceso de licitación en la que cada proveedor privado fija su condición de operación y precios. De ahí en adelante, es responsabilidad del gobierno ejercer el control y monitoreo porque en última instancia la responsabilidad reside en el gobierno.

      La función del gobierno en este caso se limita básicamente a la definición del área, período de concesión, estructura de la tasa y el nivel de calidad de los servicios. Se debe recordar que el gobierno debe establecer una estructura técnica y administrativa para controlar y monitorear las reglas y estándares de la concesión. Esta actividad, que corresponde al gobierno, generalmente no se cumple.

      Este tipo de arreglo otorga mayor responsabilidad y riesgo a la empresa privada, pero también más autonomía de la tesorería municipal y en consecuencia más independencia de los asuntos políticos y otras interferencias.

      3.5 Concesión a organizaciones comunales (OC u ONG)

      Este método emplea organizaciones comunales (OC) y ONG (organizaciones no gubernamentales), asociadas entre ellas o no, y su área de operación generalmente son las áreas peor atendidas de la ciudad o aquellas no atendidas en absoluto como los barrios pobres y áreas invadidas.

      Uno de los problemas más difíciles del manejo de residuos sólidos en América Latina es atender a estas áreas no planificadas de bajos ingresos, pues usualmente, a los camiones compactadores o volcadores de basura se les hace muy difícil acceder a estas zonas. Esta situación obstaculiza la posibilidad de recolección de casa en casa y muchas veces la recolección por cuadras. Entonces, la única manera de recolectar residuos es a través de métodos intensivos de trabajo, llevando manualmente la basura a un lugar apropiado donde luego la recogen los camiones de recolección.

      La primera fase de este método de recolección se conoce como recolección primaria y estas instituciones comunales son las que mejor han respondido a esta tarea y usan equipo y métodos no convencionales. La intervención del municipio varía desde financiar o subsidiar la operación de recolección primaria hasta no apoyar ni intervenir en la operación o financiamiento del sistema.

      La organización comunal puede establecerse corno una microempresa o como una cooperativa o incluso como una asociación vecinal. Emplean trabajadores, por lo general mujeres, que viven en la misma zona donde se prestan los servicios, emplean tecnologías apropiadas (herramientas, equipo y vehículos sencillos) y son pagadas ya sea por el gobierno o por la misma comunidad.

      La selección de materiales reciclabas para su venta y para ayudar a que el proyecto sea económicamente viable muchas veces se asocia con este tipo de provisión de servicios.

      El financiamiento de estos sistemas está a cargo del gobierno o de los proveedores del servicio o ambos, algunas veces con la ayuda de las ONG u organismos de ayuda externa.

       

      3.6 Proveedores privados, formales e informales (mercado libre)

      Este modelo también podría definirse como el concepto de mercado libre, donde la prestación de servicios está a cargo de diferentes proveedores sin un área exclusiva y con precios definidos por el mercado.

      En este modelo (que puede verse también como una falta de modelo) el gobierno municipal no interfiere con la provisión del servicio ni con el financiamiento de la recolección, aunque es posible que algunas veces ejerza cierto control y monitoreo. En este caso, el proveedor del servicio de manejo de residuos sólidos hace el contrato de la recolección directa y libremente con los generadores de basura.

      La interferencia del gobierno, si la hubiera, se limita a establecer lineamientos y ordenanzas sanitarias y a vigilar su cumplimiento. Estas ordenanzas y principios se referirán básicamente al tipo de camiones empleados en la operación de recolección y a la disposición adecuada de estos residuos. En ocasiones también se establece una autorización de las empresas para operar sin limitaciones de áreas exclusivas.

      Este enfoque es el más cercano a un sistema de mercado libre y se emplea con mayor frecuencia en el caso de residuos industriales y grandes cantidades de residuos comerciales provenientes de hoteles, supermercados o centros comerciales.

      El mayor de los problemas que está ocurriendo con este sistema es la deficiente calidad sanitaria de los servicios proporcionados, especialmente en la etapa de disposición, ya que hay la tendencia de no seguir los estándares ambientales a fin de reducir los costos y hacer los precios más atractivos y competitivos.

       

      3.7 Modelos combinados

      En la práctica, los sistemas institucionales de manejo de residuos sólidos de las ciudades latinoamericanas no siguen exactamente los conceptos presentados sino una mezcla o combinación con predominio de uno de ellos, generalmente el organismo del gobierno, ya sea independiente de la estructura administrativa municipal directa o no.

      Estos modelos híbridos tratan de obtener ventajas de los diferentes modelos institucionales y pueden asumir diversos formatos, como se muestra en la sección IV.

      Resumen de las opciones

      El siguiente cuadro resume los modelos institucionales discutidos y los conceptos relacionados con cada uno de ellos.

       

      Modelo institucional y conceptos asociados

      Modelo institucional y tipo de organización del operador

      Propietario de los bienes

      Monopolio

      Responsabilidad de los clientes/ control

      Recolección/ conjunto de ingresos

      Riesgo comercial para los empresarios

      Independencia de la interferencia política

      Vehículos y equipos

      Construcción civil

      1. Administración directa del

      municipio a través de una

      sección.

      Propiedad del gobierno.

      Propiedad del gobierno.

      Completo

      Gobierno

      Gobierno

      No aplicable

      Dependiente

      2. Autoridad independiente

      de la ciudad, empresa

      municipal, autarquía

      Propiedad del gobierno.

      Propiedad del gobierno.

      Completo

      Gobierno/ gobierno y junta

      Gobierno

      No aplicable

      Dependiente

      3. Operador contratista del

      municipio, empresa privada

      Propiedad privada.

      Propiedad privada/ gobierno2.

      Temporal2

      Privado y gubernamental/ gobierno

      Gobierno

      Bajo

      Independiente

      4. Concesionario privado,

      empresa privada

      Propiedad privada.

      Propiedad privada.

      Si o no3

      Proveedores privados/ gobierno

      Privado

      Moderado

      Independiente

      5. Cooperativa comunal/ ONG

      Propiedad privada.

      Propiedad privada/ gobierno1

      Si4

      Proveedores privado/ mercado

      Privado

      Alto

      Menos dependiente

      6. Proveedor privado

      independiente, empresa

      independiente

      Privada

      Privada.

      No5

      Proveedores privados/ mercado

      Proveedores privados

      Alto

      Independiente

      7. Modelos combinados (1) o (2)

      combinados con (3); (4); (5)

      Propiedad privada/ gobierno

      Propiedad privada/ gobierno

      Si o no6

      Gobierno

      Gobierno

      No aplicable

      Dependiente

      1El operador privado (contratista), ONG u OC puede emplear, bajo arriendo u otro arreglo, talleres municipales, oficinas, patios, etc.

      2Durante la vigencia del contrato únicamente.

      3Generalmente sí, pero depende de la decisión de la autoridad.

      4No se debe a una decisión política sino a la falta de competidor.

      5La competencia puede ser imperfecta debido a factores de contigüidad.

      6Puede haber cierta interferencia política debido a que estas organizaciones generalmente están subvencionadas por el gobierno municipal.

      IV. EJEMPLOS DE AMÉRICA LATINA

      A fin de lograr una mejor comprensión de los conceptos presentados, se describen varios modelos institucionales de algunas ciudades latinoamericanas. A falta de una encuesta, estas muestras indican las tendencias sobre cómo se proporcionarán los servicios en un futuro próximo. Debe recalcarse que la muestra es sólo ilustrativa y por falta de datos no fue posible un análisis cualitativo o cuantitativo.

      Los casos descritos a continuación corresponden al período de 1991 a 1995 y puede que las circunstancias hayan cambiado desde entonces.

      4.1 Administración municipal directa

      Por ser la manera más tradicional de prestar servicios de manejo de residuos sólidos, este modelo institucional aún se emplea en la mayoría de ciudades medianas y pequeñas de América Latina. Algunas ciudades grandes también emplean este sistema para la recolección de basura y el barrido de calles, corno en la ciudad de México o para el sistema completo, corno en Asunción, Paraguay y en Managua, Nicaragua.

      La ciudad de México aún depende de los organismos descentralizados de administración (Delegaciones) para el barrido de calles y recolección de basura en la ciudad, mientras que el gobierno municipal central (Departamento del Distrito Federal) está a cargo de la operación de las estaciones de transferencia más importantes, de la limpieza de las avenidas más importantes y de las operaciones de disposición a través de la Dirección Central de Servicios Urbanos de la Secretaria General de Obras.

      Es interesante notar que en Asunción no ha ocurrido el proceso de privatización o desmunicipalización. De hecho, se ha revertido al sistema antiguo de operación municipal directa. Hasta 1995, parte de los servicios de recolección (30%) estaba a cargo de un contratista pero cuando el municipio pudo comprar nuevos vehículos de recolección, el área de la ciudad atendida por el contratista privado fue retomada por el servicio de limpieza municipal.

      En la ciudad de Managua se está experimentando la privatización con un concesionario, pero durante la década de los ochenta, las operaciones de residuos sólidos estaban a cargo de una autoridad autónoma del gobierno. Sin embargo, la administración municipal decidió abolirla y asignar todas las operaciones de recolección y barrido de calles a un área del departamento de obras públicas. Según las autoridades municipales, ello ocurrió porque la empresa municipal tenía un grado excesivo de autonomía e independencia.

      Sin duda, en muchas otras ciudades de América Latina y el Caribe, la mayoría de ciudades medianos y pequeñas y algunas capitales aún se emplea este modelo institucional, pero existe una clara tendencia hacia la creciente participación de la empresa privada y otros cuerpos no gubernamentales en la prestación de servicios.

      4.2 Autoridad municipal de residuos sólidos

      La COMLURB, Companhia Municipal de Limpeza Urbana do Rio de Janeiro, puede considerarse como una de las primeras establecidas y uno de los ejemplos más importantes de este sistema. Este organismo se estableció en 1974 en reemplazo del antiguo DLU - Departamento de Limpeza Urbana, una autarquía paraestatal. A continuación se muestra un esquema de esta empresa:

      Según se puede ver en el gráfico, la COMLURB está organizada como una empresa privada y no depende del gobierno municipal en lo que a finanzas y administración de personal se refieren una situación distinta a la de la administración municipal directa.

      Si bien actualmente la COMLURB está comenzando a emplear los servicios de contratistas privados en algunos de sus servicios de manejo de residuos sólidos, en la década de los setenta fue una entidad pionera en cuanto a la conversión de servicios de administración directa en empresa pública.

      En ciudades importantes del Brasil como Brasilia, Belo Horizonte, Porto Alegre y muchas otras en Perú, Colombia y Ecuador, los servicios de manejo de residuos sólidos están a cargo de organismos autónomos municipales.

      En Bolivia, bajo el plan GARSU (Gestión Ambiental de Residuos Sólidos Urbanos), las ciudades de Tarija, Sucre, Cochabamba y Trinidad han decidido iniciar sus propios servicios a través de organismos autónomos e independientes de manejo de residuos sólidos.

      En Colombia, de acuerdo con la Ley de Servicios Públicos de 1994, Ley 142, es obligatorio que la provisión de servicios públicos tales como agua y desagüe, electricidad, teléfono, etc. esté atendida por empresas municipales, como EMSIRVA en Cali, Empresas Varias de Medellín y Empresas Públicas de Bucaramanga.

      Hasta hace poco en Bogotá existía EDIS, la empresa del gobierno municipal que fue cerrada en 1994 debido a su bajo desempeño. Después de un análisis comparativo del rendimiento, desde 1989, el municipio de Bogotá reemplazó los servicios de este organismo por cuatro contratistas privados. Desde entonces, los servicios de recolección y barrido de calles han estado a cargo de cuatro contratistas (Aseo Capital, Ciudad Limpia, Corpoaseo Total y Lime) y las operaciones del relleno sanitario a cargo del contratista Prosantana.

      En Colombia, las ciudades de Barranquilla y Cartagena han decidido abandonar el anterior concepto de empresa municipal y se han privatizado a través de la contratación de medianas y pequeño empresas colombianas especializadas.

      En 1976 se fundó en Caracas una organización paraestatal (IMAU) para manejar la recolección, transferencia y disposición de residuos sólidos en el área metropolitana de Caracas. Esta tarea se realizó directamente hasta 1981 y a partir de allí, estuvo a cargo de empresas privadas.

      En el área metropolitana de Monterrey, en el Estado de Nuevo León, se puede encontrar una variación del organismo municipal donde SIMEPRODE, una entidad que coordina los municipios y está controlada por el estado de Nuevo León, tiene a su cargo la disposición de residuos sólidos de siete municipios.

      En Ecuador, EMASEO, Empresa Municipal de Aseo, es otro ejemplo de un organismo municipal de manejo de residuos sólidos responsable de todos los servicios en Quito, la ciudad capital.

    3. Operación contratada por la municipalidad
     
 

Hasta ahora, la contratación de los servicios por la municipalidad es el sistema más común mediante el cual los operadores privados brindan servicios de recolección y otros relacionados con el manejo de residuos sólidos. Las empresas que prestan servicios en este mercado pueden agruparse en dos tipos; las grandes y medianas, originadas en las grandes empresas de transporte y construcción de caminos que generalmente operan en grandes ciudades (y a veces en diferentes países) y las pequeñas que operan en ciudades de hasta cerca de 300.000 habitantes.

Las empresas privadas incluidas en este proceso que se inició en Brasil y Chile, seguido de Argentina, fueron generalmente las de transporte y construcción de caminos. Esta tendencia se extendió luego por ciudades importantes de Venezuela y Perú y hoy se ha generalizado en las ciudades más grandes de América Latina.

Dos de las ciudades más grandes de nuestro continente, São Paulo y Buenos Aires, han empleado este sistema durante casi 20 años y no sólo para la recolección de basura y el barrido de calles sino también para la transferencia, tratamiento y disposición. En São Paulo la participación de contratistas privados se inició al comienzo de la década de los setenta y se amplió gradualmente hasta que todas las actividades de manejo de residuos sólidos fueron operadas por seis contratistas. El control y monitoreo del sistema también estaba a cargo de una empresa privada de ingeniería. En este caso, los bienes físicos de las plantas de transferencia, tratamiento y disposición aún pertenecen al municipio de São Paulo. A su vez, el equipo y vehículos empleados en la operación (incluidos aquellos empleados en el control del gobierno) son proporcionados por el contratista privado.

La magnitud de los servicios prestados en São Paulo es tal (360.000 toneladas/mes de residuos) y de tal variedad (16 contratos distintos con diferentes organismos gubernamentales) que la municipalidad ha decidido contratar un consorcio privado (LOGUS-ENGECORPS) para controlar y monitorear los servicios bajo la supervisión de funcionarios del gobierno y ha desarrollado un sistema de control de origen-destino, cuyos datos se brindan en línea a través del computador-modem-teléfono.

El pago desembolsado mensualmente por el municipio de São Paulo es de cerca de 30 millones de dólares y el consorcio manifiesta que se ha reducido 10% de la factura anterior gracias a un mejor manejo y control.

El concepto básico de manejo de este modelo se basa en una estructura en la que el organismo del municipio tiene poder de decisión y el contratista establece las funciones de apoyo y propone acciones ejecutivas.

Este concepto puede resumiese en el siguiente gráfico:

 

 

Otras ciudades de América Latina donde el gobierno municipal contrata a empresas privadas, parcialmente o en toda la ciudad son Caracas, Venezuela; Lima, Perú; diferentes ciudades del área metropolitana de Santiago de Chile; y San José en Costa Rica, entre otras. En la mayoría de estas ciudades, el gobierno municipal aún opera en parte de la ciudad y los contratistas privados son responsables del resto. En Lima, por ejemplo, recientemente se contrató al consorcio RELIMA para la recolección de la parte central de la ciudad que representa cerca de 10% de toda el área metropolitana.

En Bolivia, el plan GARSU desarrollado por el FNDR (Fondo Nacional de Desarrollo Regional) instó a los municipios a crear su propio organismo autónomo de manejo de residuos sólidos municipales. Después de creados estos organismos, las ciudades de La Paz, El Alto, Oruro, Potosí y Santa Cruz de la Sierra decidieron contratar los servicios de empresas privadas, a diferencia de las ciudades de Tarija, Sucre, Cochabamba y Trinidad que operan directamente sus servicios.

En Brasil se usa cada vez más este sistema de operación contratada, principalmente en las ciudades medianas de São Paulo, Río de Janeiro y Paraná. En Curitiba, parte de la recolección de basura y barrido de calles está a cargo de contratistas privados desde 1974. Desde entonces, la proporción de servicios a cargo del sector privado creció gradualmente hasta alcanzar el 100%.

En Belo Horizonte, capital del estado de Minas Gerais, los servicios de manejo de residuos sólidos están a cargo de una autarquía (organismo descentralizado independiente del gobierno) llamada SLU (Superintendencia de Limpeza Urbana) y la mayoría de los servicios de recolección están contratados. Más adelante, se presenta el organigrama administrativo de este organismo.

El organigrama administrativo muestra la función principal de las actividades de planificación y control y las de menor importancia, como son las de recolección y barrido de calles, de acuerdo con la intención de este organismo de incrementar en los últimos años la contratación de operaciones de manejo de residuos sólidos con el sector privado. Este organismo ha incrementado la proporción de servicios contratados a organismos privados hasta alcanzar la situación actual:

Porcentaje de provisión de servicios en 1995

Tipo de servicio

Limpieza urbana de la Superintendencia

Contratista privado

Recolección domiciliaria y comercial

46

54

Recolección en contenedores

62

38

Desmonte de maleza

-

100

Barrido de calles

58

42

Recolección de residuos hospitalarios

100

-

En la ciudad de Salvador, Bahía, Brasil, el manejo de residuos sólidos está a cargo de la agencia municipal LIMPURB (Empresa de Limpeza Urbana), creada en 1979 para reemplazar la antigua autarquía pública, la Superintendencia de Limpeza Urbana. En esta ciudad, parte de los servicios de recolección está a cargo de una empresa privada desde 1972. Desde entonces, diferentes contratistas privados han prestado servicios a la ciudad y ahora sólo una empresa es responsable de 50% del total de residuos recolectados en la ciudad, siendo LIMPURB responsable de la proporción restante.

Se pueden presentar muchos otros ejemplos de contratación de operaciones en grandes, medianas y pequeñas ciudades. Por ejemplo, en el área metropolitana de Buenos Aires, 19 municipios a excepción de Morón, cuentan con empresas privadas que intervienen en la recolección, ya sea proporcionando camiones (Quilmes, Moreno, Esteban Echeverría y Merlo) o contratando total o parcialmente los servicios de empresas medianas y pequeñas (La Matanza, Vicente López, Avellaneda, Tigre, San Fernando, Lomas de Zamorra, San Isidro, Lanús, Berazategui, Almirante Brown, General San Martín, Tres de Febrero y Florencio Varella).

4.4 Concesión privada

La modalidad de concesión en la provisión de servicios de manejo de residuos sólidos se emplea rara vez en América Latina y el Caribe. Sin embargo, en ciudades como Fernando de la Mora en el área metropolitana de Asunción y en la Ciudad de Guatemala, capital de Guatemala, pueden encontrarse ejemplos de estos sistemas.

En Fernando de la Mora, hay una empresa privada que tiene la concesión para recolectar residuos en toda la ciudad y cobrarle directamente a los generadores de basura domiciliaria, comercial, industrial e institucional. En este caso, el municipio retiene 10% de las cuentas cobradas a los clientes para cubrir los costos de monitoreo y pagar un seguro de garantía de los pagos, si el cliente no paga, el municipio lo demanda.

Un modelo institucional único que puede considerarse como concesión es el usado actualmente en Bogotá, Colombia, donde se ha dividido la ciudad en cuatro áreas exclusivas de servicio, cada una asignada a un contratista privado. Ello se hizo tomando como base el menor porcentaje de tarifas (establecido por los municipios) a ser recolectado en cada área. Estas tarifas se recolectan junto con las facturas de agua y van a un fondo de residuos sólidos manejado por otra empresa creada por contratistas privados que les paga de acuerdo a los porcentajes establecidos en el proceso de licitación. Los porcentajes representan menos de 100% para las áreas de mayores recursos, lo que compensa los porcentajes mayores de 100% cobrados a las áreas de menores recursos.

La concesión también puede encontrarse en otros modelos institucionales que manejan sólo residuos comerciales, institucionales e industriales. Este es el caso de Río de Janeiro, donde los operadores privados, registrados en la COMLURB, son libres de contratar directamente a los productores de basura que generan más de 100 litros de basura por día. Esta es la situación de la mayoría de restaurantes, hoteles, centros comerciales, supermercados y productores industriales que no reciben los servicios de la COMLURB.

En este caso, no hay un monopolio formal en la provisión de servicios, tarifa fija, competencia ni mercado que establezca los precios al cliente. En la práctica, la tendencia es que las empresas privadas operen en un área de la ciudad y aprovechan las economías de contigüidad.

4.5 Operación comunal

Este concepto se ha aplicado en varias ciudades del Perú, Colombia, Ecuador, Panamá, Bolivia y recientemente en Brasil con apoyo de las ONG y organismos de apoyo externo y también del gobierno local, pero hasta ahora no se ha hecho ningún estudio integral para evaluar la factibilidad económica de los diferentes proyectos que tienen éxito en algunas ciudades y fracasan en otras.

Se han reportado buenos resultados en Villa El Salvador, Lima, Perú, para el concepto de MERM - microempresas de recolección manual- para una población de 20.000 a 30.000 habitantes y en Cúcuta, Colombia, donde en 1989 se estableció la primera microempresa para servir a una población de 50.000 y desde entonces se ha ampliado a 150.000 habitantes, servida por tres microempresas.

Otro buen ejemplo del concepto de microempresa puede encontrarse en la ciudad de Cajamarca, Perú, como se describió brevemente en "Non-gubemamental refuse collection in low income urban areas", Informe SANDEC, 1996. En este caso el gobierno municipal local transfiere los servicios de recolección primaria a la microempresa por medio de un acuerdo en el que se establecen las tareas y responsabilidades del proveedor de servicios (microempresa) y del contratante (municipio). El servicio cubre 10.000 viviendas o 50.000 habitantes que reciben servicio de puerta en puerta dos veces a la semana. La basura se coloca en la acera y luego es recolectada por la flota de recolección municipal.

Para esta tarea la microempresa emplea 16 recolectores, ocho carretillas de mano de 0,6m3 y un conductor que maneja tres remolques, jalados por el tractor de 6m3. Los usuarios, junto con el impuesto a la propiedad municipal, pagan en promedio US$ 0,75. Este sistema se estableció en 1994 con la ayuda de un préstamo de US$ 32.000 para la adquisición del equipo.

El informe de SANDEC señala que se han identificado algunos problemas técnicos en el diseño de las carretillas y en los métodos operativos, así como una falta de responsabilidad de algunos microempresarios.

 

4.6 Proveedores privados independientes (mercado libre)

El mercado libre prospera cuando el gobierno municipal no es capaz de brindar servicios de recolección por si mismo o a través de empresas privadas. En consecuencia, es una falta de sistema. Esta es la situación en la Ciudad de Guatemala, donde los transportistas autónomos privados hacen contratos directos con las viviendas, condominios, edificios de departamentos, empresas comerciales e industriales.

En esta ciudad, los clientes pueden contratar directamente a los dueños de los camiones una vez que están registrados en el municipio. Para ser aceptados en el catastro tienen que cumplir con algunos requisitos específicos con respecto a las características del camión y al lugar de disposición de los residuos. La mayoría de conductores de camiones (alrededor de 300) se organizan en cooperativas de trabajo o sindicatos mientras otros trabajan independientemente. Todos recolectan residuos y los remolcan a un vertedero operado por el municipio de Guatemala.

A menudo, el sistema de mercado libre se emplea en ciudades latinoamericanas para manejar los residuos de grandes generadores, generalmente de tipo industrial, institucional y comercial. En este caso el gobierno no interfiere; sólo exige los requisitos ambientales e higiénicos que deben ser seguidos por cualquier recolector.

En muchas ciudades pequeñas como Nhemby, Villa Hayes y Villa Elisa en el área metropolitana de Paraguay, los empresarios privados algunas veces con un sólo camión o carretilla jalada por caballos, se contactan directamente con los generadores de basura, ya sean viviendas o restaurantes y otros locales comerciales y recolectan y disponen la basura como pueden, generalmente de manera insalubre.

Esta situación surge cuando el gobierno municipal no tiene ninguna iniciativa para proporcionar o incluso controlar la prestación de servicios, pero como existe la demanda, un proveedor privado inicia este tipo de negocios.

4.7 Sistema combinado

El manejo de residuos sólidos a cargo de la autoridad de Río de Janeiro, COMLURB, es un ejemplo de sistema combinado. Por ser una autoridad municipal, organizada como una empresa privada, COMLURB contrata a entidades privadas para que realicen algunos de los servicios, lo que significa que actualmente es una mezcla de organismo municipal que a su vez contrata a empresas privadas.

Los contratos hechos por la COMLURB a contratistas privados son básicamente de tres tipos: uno es la recolección tradicional en una parte de la ciudad, el segundo brinda sólo la provisión de vehículos y conductores para los servicios de recolección y el tercero atiende todos los servicios de manejo de residuos sólidos en una parte definida de la ciudad, incluido el barrido de calles, remoción de maleza de las playas, limpieza del sistema de drenaje y manejo de contenedores.

En las áreas del sur de la ciudad, la COMLURB decidió contratar sólo vehículos especializados para el manejo de residuos sólidos y la tripulación era provista por la COMLURB. En este caso, la recolección y barrido de calles también es responsabilidad de los funcionarios de la COMLURB como también lo es el pago mensual por el alquiler. Además, como ya se indicó, en Río de Janeiro existe la concesión para proveer servicios a los productores que generan más de 100 litros de basura por día.

 

Corno la COMLURB está organizada como una corporación, es interesante mencionar que puede prestar servicios pagados a otras corporaciones y al gobierno municipal mismo, como es el caso de los servicios de conserjería y limpieza que realiza en los hospitales municipales y en el control de vectores (ratas y mosquitos).

Otro ejemplo significativo del sistema mixto es el de la ciudad de Niterói, Brasil, donde la CLIN (Companhia de Lirnpeza de Niterói), decidió contratar empresas privadas para tener mayor flexibilidad en sus operaciones y también como una manera de comparar el desempeño de los diferentes proveedores, incluida ella misma. El organigrama administrativo de la jefatura del CLIN es el siguiente:

Otro ejemplo significativo de un sistema mixto es la CEAMSE, Coordinación Ecológica Sociedad del Estado, para el área metropolitana de Buenos Aires, que es la autoridad regional más importante dentro del manejo de residuos sólidos en América Latina. CEAMSE se creó en 1977 bajo el nombre de Cinturón Ecológico Área Metropolitana Sociedad del Estado con el objetivo de "organizar y operar, por sí mismos o a través de contratistas, la recolección de todo tipo de residuos sólidos... en todos los municipio del área metropolitana".

 

Este Organismo gubernamental que pertenece al municipio del Distrito Federal y a la provincia de Buenos Aires paga los servicios de 28 municipios en el área metropolitana de Buenos Aires, siendo el más importante hasta ahora, el Distrito Federal.

En 1978 CEAMSE aprobó las licitaciones de MANLIBA, un consorcio de Waste Management, y de la empresa local Impresit-Sideco para prestar servicios de recolección de basura y barrido de calles a cerca de la mitad de la ciudad de Buenos Aires y además, la licitación pública, ganada por SYUSA, una filial del grupo Techint para prestar servicios de transferencia, remolque y disposición final en rellenos sanitarios de residuos recolectados en el Distrito Federal y en varias otras ciudades del área metropolitana.

Actualmente, CEAMSE no presta servicios operativos directamente sino a través de contratos a empresas privadas. El contrato más grande es el que transfiere y dispone alrededor de 350.000 toneladas/mes de residuos en cuatro rellenos sanitarios y el segundo más importante es para la recolección y limpieza de las calles del área más importante de Buenos Aires que corresponde a cerca de un tercio de su población.

Debe recordarse que en 1987 las autoridades de la ciudad de Buenos Aires decidieron, sin la mediación de CEAMSE, contratar los servicios de recolección de basura y barrido de calles para la mitad del área de la ciudad de Buenos Aires (un cuarto del total de la ciudad). Este contrato se otorgó a través de una licitación pública a CLIBA Ingeniería Ambiental S.A., una empresa perteneciente a dos empresas argentinas de construcción civil y de caminos.

 

V. RAZONES PARA EL CRECIENTE PROCESO Y TENDENCIA DE "PRIVATIZACIÓN"

Con frecuencia la privatización se asocia con políticas que promueven las características de competitividad de la economía de mercado en el sector público. Las limitaciones legales y administrativas inherentes al sector público generan problemas difíciles de superar a los organismos de manejo de residuos sólidos. Estas dificultades se magnifican en las grandes áreas metropolitanas donde la prestación de servicios implica la administración de grandes flotas y equipo, gran cantidad de personal e instalaciones de tratamiento técnicamente complejas.

De acuerdo a la experiencia de los últimos años, en América Latina y fuera de la Región, se reconoce que los servicios prestados por el sector privado generalmente son más eficientes y efectivos que los prestados por el sector gubernamental.

El análisis del sector de manejo de residuos sólidos en las ciudades, no sólo en países latinoamericanos sino también en la mayoría de los países en desarrollo, muestra que los problemas principales se deben a una pobre administración, ya que se conocen ampliamente los aspectos técnicos, incluidas las tecnologías apropiadas.

Además, y contrario a la creencia general, un análisis breve de los costos de los servicios de manejo de residuos sólidos en América Latina en relación a la disponibilidad de pago de la población en general, muestra que las limitaciones financieras de los organismos a cargo de estos servicios no son difíciles de superar, siempre que haya voluntad política por parte de las autoridades municipales y una capacidad técnica administrativa mínima.

Sin embargo, esta situación no se debe a la propiedad pública o privada de los bienes de la institución que presta servicios de manejo, recolección y disposición de residuos sólidos, sino a la habilidad de gestión de la institución. Esta habilidad está limitada en el sector público por las restricciones burocráticas y legales inherentes a los asuntos gubernamentales y es fomentada, en el caso del sector privado (o por extensión, del no gubernamental), por el ambiente competitivo que puede crearse en el área servida.

Por ello, la tendencia actual está orientada directamente hacia la creciente incorporación del sector privado en la prestación de servicios de residuos sólidos, como un contratista municipal o como un proveedor privado de servicios no limitado a la recolección y barrido sino también al tratamiento, Disposición y control.

Esta situación no debe limitar o minimizar la función del gobierno dentro del manejo de residuos sólidos. De hecho, los gobiernos municipales deben mejorar e intensificar el control, monitoreo y poder de reglamentación.

A fin de lograr esta capacidad se recomiendan las siguientes medidas:

· Formulación de principios y criterios relacionados con la prestación de servicios de recolección y disposición que dan transparencia a los procesos de contratación.

· Establecimiento de criterios de control ambiental, especialmente los relacionados con la calidad de las aguas subterráneos y superficiales y la contaminación de suelos.

· Definición de políticas y sanciones al incumplimiento de los principios y criterios.

· Mejora del nivel técnico y gerencial de los profesionales del sector para que sean capaces de manejar, coordinar, monitorear, reglamentar y controlar el sector privado.

· Desarrollo de tecnologías apropiadas para atender las necesidades y condiciones específicas de las áreas periurbanas de las ciudades latinoamericanas.

· Constitución de la base legal y reglamentaria para la operación de empresas privadas en el mercado de servicios de manejo de residuos sólidos.

Estas acciones están dirigidas básicamente hacia los operadores privados, pero no se debe olvidar que el sector gubernamental es esencial para cualquier política que conlleve al desarrollo del sector de residuos sólidos.

A fin de desarrollar la capacidad del sector gubernamental se debe abordar los siguientes aspectos:

· El costo de los servicios prestados por el sistema de manejo de residuos sólidos urbanos deberá ser cubierto totalmente por los generadores de residuos.

· El sistema diseñado tiene que ser accesible al cliente y adecuado al modelo urbano del área servida.

· Para aquellos que no pueden pagar los servicios prestados se recomienda un subsidio cruzado entre los que tienen mayores recursos y los menos afortunados.

· Por ser una actividad que depende en gran medida del trabajo no calificado, los países con alto grado alto de desempleo se deben plantear soluciones que enfaticen el uso de mano de obra antes que de maquinaria.

· En definitiva, existe la tendencia a que los sistemas serán operados por proveedores privados, pero se pueden requerir algunos reglamentos para asegurar la salud pública y los intereses ambientales.

 

VI.CONCLUSIONES

Diversos actores no gubernamentales, bajo varios modelos institucionales, están desempeñando una mayor función en la prestación de servicios de manejo de residuos sólidos en las ciudades latinoamericanas.

Esta situación, que no sólo se presenta en el sector de manejo de residuos sólidos y en América Latina, sino también en otras áreas de infraestructura básica y en todo el mundo, se debe al fracaso del sector público para hacer frente a la mayor complejidad y magnitud de estos servicios.

Estos nuevos actores, sean empresas privadas, ONG, organizaciones comunales o incluso, trabajadores informales, están participando en diferentes esquemas, mostrando que al menos hasta ahora, no hay un modelo que pueda considerarse como el más aplicable a las ciudades latinoamericanas.

La función emergente de los actores no gubernamentales en la provisión de servicios domésticos urbanos y de infraestructura no sólo es un aspecto que se presenta en el campo del manejo de residuos sólidos, sino en muchos otros, como en los servicios de distribución de electricidad, telecomunicaciones, agua y desagüe.

Esta situación, cuando se hace correctamente, debe llevar a menores costos y mejores servicios para la comunidad (y a veces también para el ambiente) y no sólo una fuente de ganancia para el proveedor no gubernamental de servicios.

Sin embargo, la selección del mejor modelo institucional a ser implementado en cada ciudad es un aspecto que tiene que decidirse en cada caso, considerando que la decisión final tiene un alto componente político y gerencial y que debe estar apoyada por criterios técnicos y administrativos y estudios de viabilidad, ya que cada ciudad tiene sus propias características e idiosincrasia, así como tradición e historia cultural, los que influyen profundamente en la solución que se busca.

Por otra parte, no debe olvidarse que el manejo de residuos sólidos está vinculado a la salud pública y a la situación ambiental de la región, razón por la cual la responsabilidad última recae sobre el sector gubernamental y en la comunidad.

 

 

Nota del autor

Este documento intenta incrementar la conciencia respecto a los cambios importantes que se están produciendo en el sector de manejo de residuos sólidos en América Latina. No pretende ser concluyente ni integral sino más bien un punto de partida para conocer mejor el proceso de privatización de las actividades de recolección de residuos sólidos, barrido de calles y disposición final en el continente latinoamericano.

Con esto en mente, cualquier aclaración, corrección o contribución es bienvenida y debe ser dirigida al editor.

Quisiera agradecer a Diego Fernández G. de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico de Colombia y a Fernando Paraguassú de Sá de Vega Ambiental, Brasil, por sus contribuciones y a Marta Miyashiro del CEPIS, Perú, por la revisión del documento.

 

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